党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”决定对人民政协协商民主建设的专门论述，赋予人民政协在发展我国社会主义协商民主中的独特地位和重大责任，为人民政协协商民主建设指明了方向。

一、协商民主的历史演变

   在当今世界范围内，以投票为主要手段的选举民主依然是民主政治的基本形式，但选举民主存在重大缺陷：选举过程容易变成金钱政治、政治恶斗或“政治秀”；选举时公民有投票的权利，但选举过后公民参政议政的民主权利难以保证；选举民主决策极易造成多数人对少数人的伤害等。为了弥补选举民主的缺陷，20世纪80年代以来，西方政治理论界提出了协商民主理论，力图对投票为手段的民主进行补充和超越，并进行了广泛的研究与讨论，取得了比较丰硕的成果，协商民主逐渐使协商民主成为一种新的民主理论范式。

   中国的协商民主，虽然理论研究较晚，但其实践活动早已存在于现代中国的政治发展历程之中，至今已已历经半个多世纪。新民主主义时期 “三三制”民主政权建设是协商民主思想的萌芽和雏形，国共合作时期“旧政协”的召开，开创了我国党际协商民主的先河， 1949年9月，中国人民政治协商会议的胜利召开标志着当代中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立。目前，与我国社会主义社会的基本政治结构相适应，基本政治制度领域、基层自治领域、政府与社会对话领域、决策领域的相关制度安排等，共同构成了中国特色社会主义协商民主的制度体系，而不同领域的协商民主又衍生出诸多不同的实践形式，如中国人民政治协商会议、党内民主协商、人大立法中的协商、中央和地方政府决策中的听证会、农村民主恳谈会、城市社区议事会、互联网上的政府官员与网民对话以及各种网上论坛等。其中人民政协是我国政治体制的重要组成部分，拥有其他协商民主形式所不具有的巨大优势。

二、人民政协协商民主的比较优势

   1、人民政协协商民主具备更加契合协商民主发展的政党基础

   人民政协协商民主是社会主义国家执政党和参政党亲密合作、友好共事的理想民主形式。西方民主在国家政党制度上，普遍实行多党制或两党制。各政党代表各个利益集团的利益，相互之间是一种激烈竞争的非合作关系。为了争夺权力、上台执政，各政党往往不择手段，相互诋毁，造成社会分歧的人为扩大和加深，导致政治动荡。人民政协协商民主，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为载体和保障，形成了中国共产党与各民主党派在共同思想政治基础上的新型政党关系：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，各民主党派参加国家政权，参与国家事务管理，是同共产党亲密合作的友党和参政党；共产党和各民主党派在国家大政方针和国家领导人选等重大问题上进行民主协商、科学决策，同心同德、集中力量办大事；共产党与各民主党派互相监督、肝胆相照，共同促进共产党领导的改善和参政党作用的加强。这种新型政党关系，强调执政党和参政党合作共事、求同存异、民主协商，从而形成强大的社会整合力，广泛调动各方面的积极性和创造性，共同为中国特色社会主义事业而奋斗。这种新型政党关系，是我国政党制度区别于其他政党制度的鲜明特点，也突出体现了协商民主的巨大政治优势。

2、人民政协协商主体具有西方协商民主无法比拟的广泛性

   人民政协协商民主是团结各党派团体和各族各界人士共同参与国是的广泛民主形式。民主的本意是多数人的参与。尽管西方资本主义国家在宪法和法律中宣称主权在民、国家权力归属国民，但西方民主实际上被掌控在少数资本家及政客手中。社会主义民主的本质和核心是人民当家作主，是绝大多数人享有的民主。特别是进入新时期以来，我国爱国统一战线不断发展壮大，成为包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的最广泛的联盟，这就意味着，社会主义民主的享有者空前广泛而众多。人民政协作为中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士大团结大联合的组织，积极适应新形势，及时调整界别设置和委员构成，把社会变革中出现的新的社会阶层的代表人士吸纳进来。人民政协事业的发展壮大和团结范围的进一步扩大，使得协商民主的主体范围更加广泛，有更多的社会力量被团结和动员起来，参与到国家政治生活中。

3、人民政协协商民主具有强大的制度保障

   我国宪法明确规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。《中国共产党章程》总则强调，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。政协章程指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。由此可见，人民政协是我国基本政治制度和政党制度的重要载体，人民政协协商民主是作为我国基本政治制度的实现形式而存在和发展的，是国家层面的政治制度安排。经过60多年的发展，人民政协在中国共产党的正确领导下，已形成以宪法为根本、政协章程和中共中央文件为基础、各项规定和条例为核心要件的制度体系。

三、大力发展人民政协协商民主的现实意义

   1、人民政协协商民主是贯彻落实十八大部署要求的迫切需要。党的十八大对加强社会主义协商民主制度建设作出了战略部署，对发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设提出了明确要求。程序和机制是制度建设的重要组成部分，健全完善人民政协协商民主程序和机制至关重要，它既是贯彻落实十八大部署要求的迫切需要，又是加强人民政协协商民主制度建设的重要环节，对于推进人民政协协商民主工作健康、深入开展具有重要意义。

   2、人民政协协商民主是建设和谐社会的需要。和人们的民主意识不断增强的现状相适应，有效地联系并引导社会各阶层群众，促进有序的政治参与，建构基于权利的制度平台，规范参与渠道，最大限度地解决利益群体间的矛盾，避免矛盾冲突，实现政治稳定，是政治协商制度面临的重大课题。改革开放以来，在经济发展和社会进步的同时，我们也面临着许多新的挑战，如贫富差距拉大、环境污染、食品安全、诚信缺失、道德失范等。这些问题在不同地区和不同领域引发了各种矛盾和冲突，社会群体性事件不断出现。社会公平正义、社会团结和谐面临严峻挑战。而协商民主能够最广泛地包容差异，平等、公正地对待社会的异质性，能够促进不同群体之间的沟通与理解，能够使人们认识到每个人都是更大社会的一部分，能够在政府与民众之间建立沟通和互信，通过协商对话、沟通和交流，释疑解惑，拉近距离、化解矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐发展。

   3、人民政协协商民主是是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，通过改革和创新，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。国家治理体系和治理能力的现代化，从根本上说，就是坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。而人民政协协商民主就是能够起这样作用的民主形式。人民政协协商民主是一种求同存异的包容性民主，有利于政局的稳定，内在地蕴含着政治行为文明。实现国家治理体系和治理能力的现代化，不能不把发展人民政协协商民主作为重中之重。

   4、人民政协协商民主存在巨大的发展空间。作为实施政治协商的重要机构，人民政协60多年的发展，为协商式民主政治建设奠定了广泛的组织基础和坚实的群众基础。改革开放30年以来，政协工作取得了长足的进步，政协制度发挥了前所未有的作用，对政治协商的原则、内容、形式、程序等方面作了规定。党政领导对协商民主的重视度不断提高，协商民主的平台不断拓宽，协商民主的制度不断完善，协商民主的成效不断显现。但从实践运用来看，在文件精神与基层实际的结合上还有许多工作和文章要做。表现在：法律规范不完善，人民政协与现行政治架构中其他组织的关系有待理顺，政协职能界定原则化，操作执行难度大。协商民主的程序有待规范，协商民主的内容有待细化，协商民主的效力有待提升等。

　四、人民政协协商民主的完善路径

   1、完善法律制度。从法律上明确人民政协协商民主的定位，是切实发挥人民政协民主作用的保证。现代民主更加注重制度民主、规则民主，这必须依靠科学的法律制度和程序规则来加以规范。2005年（《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》）、2006年（《中国共产党关于加强人民政协工作的意见》）两个中央五号文件明确提出了“把政治协商纳入决策程序”及“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”等内容；2011年中办16号文件又丰富了这些思想，并提出“人民政协成为协商民主的重要渠道”这一命题；党的十八大再次从“健全社会主义协商民主制度”的高度强调了上述内容。但这些文件只有政策指导性质，本身并无法律效力，需要有关部门依照文件精神制定规范性文件促其实施。

   2、健全工作程序与运行机制。尽管中央文件和政协章程对人民政协开展政治协商、民主监督和参政议政的内容、程序、方式等都有比较明确的规定，但在实践过程中仍然存在着各种难以克服的困难和阻力。比如在政治协商方面，对协商什么、何时协商、在什么范围协商、协商意见如何办理和反馈、由哪些部门抓好落实等。在党政决策部门与政协之间存在着一定的认识差异，很多事关国家和地方经济社会发展的、需要在决策前广泛听取各方意见的重大问题并未纳入政治协商的范畴，有的地方党政决策机关就重大问题提交政协开展协商的主动性不够、协商的诚意不足，经常发生的现象是以决策后的情况通报替代决策前的协商。或者是政协自己设计协商议题和议程，然后邀请有关党政机关上门协商。这些现象的存在，有悖十八届三中全会《决定》提出的“坚持协商于决策之前和决策实施之中”。因此一方面，要增强协商的可操作性,实现协商民主的规范化。另一方面，要完善更具操作性的协商流程机制，保证协商的顺利开展和实际成效，避免形成非理性决策。

   3、 创新协商形式。可以根据协商内容、层次的不同，在坚持和完善政协全体会议、常委会议、主席会议等例会协商形式的同时，更加活跃有序地推进专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，不断探索和丰富政协协商形式，使协商活动不拘一格、耳目一新，充分反映各方面的意见和建议。比如，建立恳谈会、通报会、双向交流会等制度；政协会议设旁听席允许公民参与旁听制度；借助现代传媒手段开展多种形式、多种层面的对话和沟通，等等。

　4、提高协商能力。政协委员的参政议政能力直接影响协商成效。各级地方政协要在优化政协委员结构的基础上，认真组织好学习工作。重点加强政策理论学习，促进政协委员增强政治观念，遵守政协章程，履行委员职责，密切联系群众，弘扬创新精神和务实作风，不断提高政协委员队伍的综合素质特别是民主协商能力。同时，要切实尊重和依法保护政协委员各项权利，为他们发挥作用提供条件，完善为政协履行职能服务的各项工作制度，切实提高工作水平和效率。

   综上所述，人民政协在健全社会主义协商民主制度中蕴含着极大的活力和潜力。人民政协通过不断创新，必将进一步实现履职方式与协商民主理念的高度契合，完成工作模式与协商民主原则的有效对接，促进协商民主的良性发展；必将和其他民主形式一道，有力推进中国特色社会主义政治制度建设，促进社会主义政治文明。