(吴永利 高级工程师 颍上政协副主席,民建阜阳市委员会委员)
近年来,随着农村经济的发展,外出务工经商的农民日益增加,一批农民专业合作社和种植大户已初具规模,土地流转有了供需市场,农村出现了规模经营不等、形式多样的土地流转。为认真贯彻落实党的十七届三中全会精神,进一步稳定和完善农村基本经营制度,放活农村土地政策,逐步建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制,促进土地适度规模经营,有利于社会主义新农村建设。
一、农村土地流转的初步成效
(一)促进了农村土地的规模化经营。通过土地流转,一方面使农民自愿地将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去,另一方面使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地,解决“有人无田种、有田无人种”,“多种不能、少种不行”的人地矛盾,为土地规模化经营创造了有利条件。
(二)实现了转移劳动力和增收双赢。广大农村人多地少,虽然劳动力资源丰富,但被束缚在有限的土地上,增收空间不大。土地流转既可以使农民从土地上解放出来,摆脱土地的羁绊,从事效益更高的工作,又可维护农民的土地承包权益,减轻外出务工经商人员经营承包地的压力,解除农民离土离乡的后顾之忧。会手艺、头脑活、善经营的农民纷纷摆脱土地的束缚,外出务工或自行创业。
(三)推动了农业产业化经营的发展。土地流转有利于催生和培育各类农民专业合作,按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地,使“合作社+农户”形成有机整体,夯实农业产业化基础,提升农业产业化经营水平。
(四)提高了土地资源的利用效益。对农村土地进行依法合理流转,能使宝贵的土地资源得到了有效利用,最大限度提高土地利用效益,加速农村奔小康的进程。我们在农村土地流转情况的调查中,问及农村土流转的成效时,广大乡村干部和农民认为土地利用效率的提高是土地流转最直接、最明显的成效。他们认为土地流转前撂荒现象十分普遍,土地流转对出让和受让双方都有利,因而目前很少有撂荒现象。
(五)加快了发展农业现代化的进程。有利于机械化耕作及引进新技术、新品种,加快了发展农业现代化的进程,有力地促进了农业科技进步。
二、农村土地流转的主要问题
虽然农村土地流转取得了初步成效,但由于土地流转还处于探索阶段,受思想观念以及流转环境的影响,农村土地流转中还存在一些问题,归纳起来主要有:
(一)土地流转行为不规范。目前农村土地流转大多是农户间自发进行的,部分农民法律意识淡薄,采取口头协议进行土地流转的仍然不少,没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务,即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题。虽然各地都强调要在农民自愿的前提下进行土地流转,但这一原则很难完全贯彻,在实际操作中,有的乡村集体经济组织没经过农户的同意,将土地流转给第三方经营;部分村组干部不尊重农民意愿,直接充当土地流转主体;个别乡村组织甚至越俎代疱,随意改变土地承包关系,搞强制性的土地流转。这些不规范的土地流转行为,既导致承包关系混乱,也容易引起土地矛盾和纠纷。
(二)土地流转机制不完善。土地流转与土地市场二者相辅相成、互相促进,土地流转可以促成土地市场的发育和完善,健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所,使土地流转更趋合理化。但当前农村土地流转市场化动作机制还没有完全建立起来,更未形成统一规范的土地流转市场,严重制约农村土地流转的有序进行。土地流转对象与范围选择余地小,往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方,而需要土地的人又找不到出让者的现象,即使实现了土地流转,也往往局限于村内甚至是组内或亲朋之间,使土地效益得不到最大限度地发挥,在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益,限制了土地流转的区域范围。土地流转监管机构不健全,乡镇农经机构管理体制不顺,职责不明,队伍不稳,无力对土地流转合同进行指导和管理,一些乡镇没有专人负责土地承包管理工作,对土地流转放任自流,流转行为无人监管,流转纠纷无人受理,农民的合法权益受到损害。
(三)土地流转规模不够大。农民祖祖辈辈与土地相伴,以土地为生,尽管现在部分农民的生存与生活已经并非完全依赖于土地上的产出,但他们对土地的炽热情感和“土地是农民的命根子”的传统思想意识,影响并制约了他们对土地流转并从中获取经济利益的考虑。多数农民把土地作为获取收入的主要来源和生活保障,对土地流转心有余悸,不愿轻易转让土地使用权,满足于守土经营的现状;有的农民对土地流转政策心存疑虑,担心土地流转会改变土地承包政策,宁可粗放经营甚至不惜撂荒弃耕,也不愿将土地流转出去。部分农村基层干部认为既然土地由农户家庭承包了,那么种与不种,种好种坏都是农民自己的事,对土地流转抱消极懈怠的态度。由此土地流转主要发生在本村村民之间,大多以村内流转为主,向企业和村外人员流转较少,从而制约了土地流转规模。
(四)土地流转进展不平衡。由于各乡镇地经济发展水平、自然条件差异较大,土地流转工作进展不平衡。经济发展较快的地方,土地流转的比重高于经济较落后地方,城郊区土地流转比边远乡村多;集中连片,具有发展农业产业化、规模化的条件,土地流转率相对较高;而地势复杂、人均耕地数量不多、零星分散的地方,流转率则低。
(五)土地流转条件不成熟。在农村土地流转过程中,受让方往往要求地块相对集中、面积足够大,有流转愿望的农户所承包的土地往往面积少、地块小,“插花田”多,要实现土地的集中连片,有赖于承包土地的农户一致同意,而农户间的情况千差万别,有的愿转出,有的不愿转出;有的愿长期转出,有的只愿短期转出,意见很难统一,这些客观因素使那些有流转愿望的农户难以实现其土地的流转。
三、农村土地流转的对策
土地既是农业的基本生产资料,又是农民的基本生活保障。农村土地流转的目的是发挥土地最大限度的效益,为广大农民增收创造条件。推进农村土地流转必须在“依法自愿有偿”的原则下,始终把农民利益放在首位,既不可强迫命令也不可无所作为,应针对土地流转中存在的问题及未来发展趋势,实事求是地依据各地实际情况循序渐进。为此提出如下对策建议:
(一)政策鼓励。农村土地流转是一项系统工程,离不开政策的引导。促进农村土地流转应与保护农民权益相结合,坚持“依法土地承包法”的土地流转政策。各乡镇要做到依法办事,认真贯彻党的十七届三中全会精神和《农村土地承包法》等相关法律法规,制定农村土地流转的实施细则,增强可操作性,把农村土地流转纳入法制化、制度化的轨道,坚决制止有悖于法律法规的行为、违背农民意愿和损害农民利益的行为。要切实加大《农村土地承包法》、《合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的宣传力度,向农民讲清土地流转的优越性,让农民充分认识土地流转是市场农业发展的必然趋势,是解决人地矛盾的有效途径,是实现传统农业现现代农业转变的必要条件,让农民懂得土地流转不会改变和动摇家庭承包经营,消除农民对土地流转的顾虑,使之自觉、主动地参与土地流转。要坚持土地流转双方自愿协商,互惠互利,自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等,保障农民在土地流转中的利益,切实做到流转收益归农户所有;对集体统一规划、集中连片的土地流转,应在充分尊重多数群众意愿的基础上,搞好协调与协商,引导农户进行土地流转。
(二)政府引导。农村土地流转事关农村经济发展、农民切身利益、农村社会稳定,涉及面广、政策性强,政府部门必须加强指导和规范管理。政府部门要搞好自身在农村土地流转中的职能定位,正确引导农村土地流转,规范流转程序,纠正土地流转中的错误做法,建立行之有效的土地流转管理体制,为农民提供信息、政策和法律服务。要加强农村土地流转合同监督管理,对现有土地流转合同特别是口头合同要积极引导双方签订书面协议,明确双方的责、权、利;对不完善的合同要做好合同完善的工作,避免因责、权、利不清而产生纠纷;加强对土地流转合同的审查、监督,以制度规范合同的登记、立卷、归档管理。要坚持因地制宜、分类指导,积极应对当前国际金融形势带来的挑战,引导农民集中土地资源,发展生态农业和高效农业;依据各地的产业特色,引导农户向农民专业合作社、龙头企业、种养大户有偿转让土地,壮大特色产业规模,提高耕种效率;积极鼓励外出务工经商又不愿放弃土地的农民,采取各种形式依法把土地流转到种养大户手中;在不改变农村土地承包关系的前提下,通过试点,做好农村土地小块并大块工作,积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中,改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题,为推动土地流转打基础。
(三)鼓励创新。建立符合市场经济要求的农村土地流转机制,没有固定的模式,应鼓励各地从实际出发不断创新。要建立和健全土地交易市场,推进土地经营权市场化,允许农村土地在一定范围内流转,并通过市场机制形成合理的土地流转价格。要建立健全土地流转服务体系,培育和发展为土地流转服务的各类中介组织,开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作,采用多种形式为双方牵线搭桥。乡镇一级设立土地信托服务中转站,村一级由村委会具体接受农民土地信托服务,突破土地流转仅在有限区域内进行的制约,实行三级联网,形成统一的土地流能市场。要建立健全土地流转管理机制,由农业主管部门加强对农村土地流转的监管,协调处理各方关系,积极引导和规范土地流转。要鼓励创新农村土地流转形式,乡镇结合自己的实际,既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行土地流转,也可以采取其他现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。
(四)资金扶持。要制定鼓励土地流转的相关优惠政策,为土地合理流转提供法律保障和政策支持,对土地流出方和受让方给予一定的资金扶持。要深化农村管理体制改革,大力培育农村劳动力市场,加快农村劳动力转移,为土地流转创造条件;加大农村户籍制度改革力度,改变农民的“恋土”观念,减少农民对土地的直接依赖;加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系,扩大农村社会保障的覆盖面,弱化农村土地的社会保障功能,消除农民离土的后顾之忧。要加速农业产业化和农村城镇化过程,依靠科技进步,积极主动地以国内外市场需求为导向,促进产业结构调整加快小城镇建设步伐,促进农村劳动力向非农业和城镇转移,为土地流转创造条件。要建立农村土地流转的财政和金融支撑体系,加大对农村土地流转的财政和金融支持力度,鼓励农民专业合作社、种植大户和农业产业化龙头企业做大做强,对转包农民土地较多,规模化经营强的农民专业合作社、种植大户和龙头企业,在项目、资金上给予专项扶持。
(五)强化监管。为保障农村土地依法自愿有序流转,各级政府应强化对土地流转的监管,加大对借土地流转之名侵害农民利益行为的督查力度,通过对土地流转进行定期或不定期的查检和监督,消除土地流转中损害农民权益的现象,保证土地流转合同的顺利履行。要建立农村土地流转纠纷仲裁委员会,给予一定工作经费,赋予一定的行政执法权力,并尽快程序开展工作,将土地流转纠纷消除在萌芽状态,保障土地流转依法有序的进行,维护农村社会稳定。