（吴永利 高级工程师 颍上政协副主席，民建阜阳市委员会委员）
近年来，随着农村经济的发展，外出务工经商的农民日益增加，一批农民专业合作社和种植大户已初具规模，土地流转有了供需市场，农村出现了规模经营不等、形式多样的土地流转。为认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，进一步稳定和完善农村基本经营制度，放活农村土地政策，逐步建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制，促进土地适度规模经营，有利于社会主义新农村建设。
一、农村土地流转的初步成效
（一）促进了农村土地的规模化经营。通过土地流转，一方面使农民自愿地将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去，另一方面使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地，解决“有人无田种、有田无人种”，“多种不能、少种不行”的人地矛盾，为土地规模化经营创造了有利条件。
（二）实现了转移劳动力和增收双赢。广大农村人多地少，虽然劳动力资源丰富，但被束缚在有限的土地上，增收空间不大。土地流转既可以使农民从土地上解放出来，摆脱土地的羁绊，从事效益更高的工作，又可维护农民的土地承包权益，减轻外出务工经商人员经营承包地的压力，解除农民离土离乡的后顾之忧。会手艺、头脑活、善经营的农民纷纷摆脱土地的束缚，外出务工或自行创业。
（三）推动了农业产业化经营的发展。土地流转有利于催生和培育各类农民专业合作，按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地，使“合作社+农户”形成有机整体，夯实农业产业化基础，提升农业产业化经营水平。
（四）提高了土地资源的利用效益。对农村土地进行依法合理流转，能使宝贵的土地资源得到了有效利用，最大限度提高土地利用效益，加速农村奔小康的进程。我们在农村土地流转情况的调查中，问及农村土流转的成效时，广大乡村干部和农民认为土地利用效率的提高是土地流转最直接、最明显的成效。他们认为土地流转前撂荒现象十分普遍，土地流转对出让和受让双方都有利，因而目前很少有撂荒现象。
（五）加快了发展农业现代化的进程。有利于机械化耕作及引进新技术、新品种，加快了发展农业现代化的进程，有力地促进了农业科技进步。
二、农村土地流转的主要问题
虽然农村土地流转取得了初步成效，但由于土地流转还处于探索阶段，受思想观念以及流转环境的影响，农村土地流转中还存在一些问题，归纳起来主要有：
（一）土地流转行为不规范。目前农村土地流转大多是农户间自发进行的，部分农民法律意识淡薄，采取口头协议进行土地流转的仍然不少，没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题。虽然各地都强调要在农民自愿的前提下进行土地流转，但这一原则很难完全贯彻，在实际操作中，有的乡村集体经济组织没经过农户的同意，将土地流转给第三方经营；部分村组干部不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体；个别乡村组织甚至越俎代疱，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。这些不规范的土地流转行为，既导致承包关系混乱，也容易引起土地矛盾和纠纷。
（二）土地流转机制不完善。土地流转与土地市场二者相辅相成、互相促进，土地流转可以促成土地市场的发育和完善，健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所，使土地流转更趋合理化。但当前农村土地流转市场化动作机制还没有完全建立起来，更未形成统一规范的土地流转市场，严重制约农村土地流转的有序进行。土地流转对象与范围选择余地小，往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到出让者的现象，即使实现了土地流转，也往往局限于村内甚至是组内或亲朋之间，使土地效益得不到最大限度地发挥，在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，限制了土地流转的区域范围。土地流转监管机构不健全，乡镇农经机构管理体制不顺，职责不明，队伍不稳，无力对土地流转合同进行指导和管理，一些乡镇没有专人负责土地承包管理工作，对土地流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，农民的合法权益受到损害。
（三）土地流转规模不够大。农民祖祖辈辈与土地相伴，以土地为生，尽管现在部分农民的生存与生活已经并非完全依赖于土地上的产出，但他们对土地的炽热情感和“土地是农民的命根子”的传统思想意识，影响并制约了他们对土地流转并从中获取经济利益的考虑。多数农民把土地作为获取收入的主要来源和生活保障，对土地流转心有余悸，不愿轻易转让土地使用权，满足于守土经营的现状；有的农民对土地流转政策心存疑虑，担心土地流转会改变土地承包政策，宁可粗放经营甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。部分农村基层干部认为既然土地由农户家庭承包了，那么种与不种，种好种坏都是农民自己的事，对土地流转抱消极懈怠的态度。由此土地流转主要发生在本村村民之间，大多以村内流转为主，向企业和村外人员流转较少，从而制约了土地流转规模。
（四）土地流转进展不平衡。由于各乡镇地经济发展水平、自然条件差异较大，土地流转工作进展不平衡。经济发展较快的地方，土地流转的比重高于经济较落后地方，城郊区土地流转比边远乡村多；集中连片，具有发展农业产业化、规模化的条件，土地流转率相对较高；而地势复杂、人均耕地数量不多、零星分散的地方，流转率则低。
（五）土地流转条件不成熟。在农村土地流转过程中，受让方往往要求地块相对集中、面积足够大，有流转愿望的农户所承包的土地往往面积少、地块小，“插花田”多，要实现土地的集中连片，有赖于承包土地的农户一致同意，而农户间的情况千差万别，有的愿转出，有的不愿转出；有的愿长期转出，有的只愿短期转出，意见很难统一，这些客观因素使那些有流转愿望的农户难以实现其土地的流转。
三、农村土地流转的对策
土地既是农业的基本生产资料，又是农民的基本生活保障。农村土地流转的目的是发挥土地最大限度的效益，为广大农民增收创造条件。推进农村土地流转必须在“依法自愿有偿”的原则下，始终把农民利益放在首位，既不可强迫命令也不可无所作为，应针对土地流转中存在的问题及未来发展趋势，实事求是地依据各地实际情况循序渐进。为此提出如下对策建议：
（一）政策鼓励。农村土地流转是一项系统工程，离不开政策的引导。促进农村土地流转应与保护农民权益相结合，坚持“依法土地承包法”的土地流转政策。各乡镇要做到依法办事，认真贯彻党的十七届三中全会精神和《农村土地承包法》等相关法律法规，制定农村土地流转的实施细则，增强可操作性，把农村土地流转纳入法制化、制度化的轨道，坚决制止有悖于法律法规的行为、违背农民意愿和损害农民利益的行为。要切实加大《农村土地承包法》、《合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的宣传力度，向农民讲清土地流转的优越性，让农民充分认识土地流转是市场农业发展的必然趋势，是解决人地矛盾的有效途径，是实现传统农业现现代农业转变的必要条件，让农民懂得土地流转不会改变和动摇家庭承包经营，消除农民对土地流转的顾虑，使之自觉、主动地参与土地流转。要坚持土地流转双方自愿协商，互惠互利，自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等，保障农民在土地流转中的利益，切实做到流转收益归农户所有；对集体统一规划、集中连片的土地流转，应在充分尊重多数群众意愿的基础上，搞好协调与协商，引导农户进行土地流转。
（二）政府引导。农村土地流转事关农村经济发展、农民切身利益、农村社会稳定，涉及面广、政策性强，政府部门必须加强指导和规范管理。政府部门要搞好自身在农村土地流转中的职能定位，正确引导农村土地流转，规范流转程序，纠正土地流转中的错误做法，建立行之有效的土地流转管理体制，为农民提供信息、政策和法律服务。要加强农村土地流转合同监督管理，对现有土地流转合同特别是口头合同要积极引导双方签订书面协议，明确双方的责、权、利；对不完善的合同要做好合同完善的工作，避免因责、权、利不清而产生纠纷；加强对土地流转合同的审查、监督，以制度规范合同的登记、立卷、归档管理。要坚持因地制宜、分类指导，积极应对当前国际金融形势带来的挑战，引导农民集中土地资源，发展生态农业和高效农业；依据各地的产业特色，引导农户向农民专业合作社、龙头企业、种养大户有偿转让土地，壮大特色产业规模，提高耕种效率；积极鼓励外出务工经商又不愿放弃土地的农民，采取各种形式依法把土地流转到种养大户手中；在不改变农村土地承包关系的前提下，通过试点，做好农村土地小块并大块工作，积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中，改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，为推动土地流转打基础。
（三）鼓励创新。建立符合市场经济要求的农村土地流转机制，没有固定的模式，应鼓励各地从实际出发不断创新。要建立和健全土地交易市场，推进土地经营权市场化，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地流转价格。要建立健全土地流转服务体系，培育和发展为土地流转服务的各类中介组织，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作，采用多种形式为双方牵线搭桥。乡镇一级设立土地信托服务中转站，村一级由村委会具体接受农民土地信托服务，突破土地流转仅在有限区域内进行的制约，实行三级联网，形成统一的土地流能市场。要建立健全土地流转管理机制，由农业主管部门加强对农村土地流转的监管，协调处理各方关系，积极引导和规范土地流转。要鼓励创新农村土地流转形式，乡镇结合自己的实际，既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行土地流转，也可以采取其他现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。
（四）资金扶持。要制定鼓励土地流转的相关优惠政策，为土地合理流转提供法律保障和政策支持，对土地流出方和受让方给予一定的资金扶持。要深化农村管理体制改革，大力培育农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为土地流转创造条件；加大农村户籍制度改革力度，改变农民的“恋土”观念，减少农民对土地的直接依赖；加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，扩大农村社会保障的覆盖面，弱化农村土地的社会保障功能，消除农民离土的后顾之忧。要加速农业产业化和农村城镇化过程，依靠科技进步，积极主动地以国内外市场需求为导向，促进产业结构调整加快小城镇建设步伐，促进农村劳动力向非农业和城镇转移，为土地流转创造条件。要建立农村土地流转的财政和金融支撑体系，加大对农村土地流转的财政和金融支持力度，鼓励农民专业合作社、种植大户和农业产业化龙头企业做大做强，对转包农民土地较多，规模化经营强的农民专业合作社、种植大户和龙头企业，在项目、资金上给予专项扶持。
（五）强化监管。为保障农村土地依法自愿有序流转，各级政府应强化对土地流转的监管，加大对借土地流转之名侵害农民利益行为的督查力度，通过对土地流转进行定期或不定期的查检和监督，消除土地流转中损害农民权益的现象，保证土地流转合同的顺利履行。要建立农村土地流转纠纷仲裁委员会，给予一定工作经费，赋予一定的行政执法权力，并尽快程序开展工作，将土地流转纠纷消除在萌芽状态，保障土地流转依法有序的进行，维护农村社会稳定。
