关于完善财政管理体制的建议

点击量:6386 发布时间:2009-01-20 09:51:38

    我国现行的财政分配体制,确立于1994年。按照社会主义市场经济体制的总体目标,中央对地方实行分税制财政管理体制,与此相衔接,省对市财政体制也进行了改革(以下简称“94财税改革”)。同时,市对县改革也在中央和省分税制改革的框架内同步进行。本次改革初步理顺了中央与地方之间(主要是中央与省级之间)的财力分配关系,又在政府与企业的关系方面大大淡化了条块分割的行政隶属关系控制,为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会生活的职能作用创造了条件,具有强烈的制度创新性质。从十多年的运行结果看,分税制改革在取得明显成效的同时也出现了一些问题,亟待进一步完善。

一、现行财政体制存在的明显不足

 (一)财权划分模式与“事权”(职责)划分模式不匹配

94财税改革重新界定了中央和地方之间的财权和事权,着力点是增强中央政府的宏观调控能力,明确各级政府的责、权、钱。从实际执行结果看,中央财政集中财力趋向明显,并被过度延伸;更有甚者,在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。而省以下地方政府不仅承担着发展地方经济、完善社会保障等一些原没有界定清楚的事权,县、乡两级政府还要提供义务教育、本区域内基础设施等多种地方公共服务。地方要履行的事权刚性强、欠账多、基数大、增长快,导致地方基础设施建设长期以来欠账累累。地方政权事权与财力(可用财力)高度不匹配。

(二) 税种划分不科学、分税不分权

理论上,分税制财政管理体制要求政府间的财政资金分配安排,采用税种划分方法。但现行的分税制制度安排实际上是中央政府与地方政府之间谈判的结果,谈判的前提是不损害既得利益,这就意味着我国的分税制具有不稳定性并对经济效率产生损害。税收管理权限过于集中于中央政府,省以下税收管理权限有限。所以,分税制制度安排虽然稳定了中央的财政收入,也赋予了地方激励机制,但客观上导致地方财权萎缩、同时拉大了区域经济的发展差距,使得各级政府财源建设存在明显差异,矛盾不断积累。

(三)财政转移支付制度亟待规范

首先,在制度设计上,以基数法确定地方财政收支数额不科学、不合理的分配格局继续存在,影响财政收入的增长,也难以起到平衡地方财政收入水平差距的目的。其次,地区间人均财力差异问题仍然突出。再次,省以下财政体制调整不到位。如专项转移支付制度还不健全,一些专项转移支付资金分配不规范,不能体现公平、公正原则。最后,一些地方挪用专项转移支付资金的现象比较严重。同时由于我国特定的行政“条块”体制,有条件转移支付制度已经成为各级政府主管部门“寻租”的重要砝码。 

(四)引发地方保护主义,造成“市场分割”

为了追求本级财政收入的增长,地方政府运用各种行政手段保护本地的企业和产品,特别是在政府采购中采取对本地产品“加分”优惠以及行政干预等方式,阻止外地产品进入本地市场,不利于全国统一的大市场形成,最终也影响到区域经济的发展。

(五)影响国家有关财政政策规定的贯彻落实

由于地方政府财权与事权的不对等,客观上让经济利益追求在一定程度上代替了调控职能的落实。如房地产市场,虽然中央政府频频出台各种政策遏制房价的飙涨,但是调控政策落实状况并不理想。又如国务院三令五申财政不能担保贷款、借债,但财政担保现象屡禁不止,乡镇财政几乎成了“债务财政”、“包袱财政”。究其根本原因,还是地方政府财力有限,事权坚挺,“饭不够吃”所导致。

二、完善财政管理体制的若干建议

(一)科学划分各级政府的财权和事权

中央和地方的事权划分应确定现代公共财政理念,坚持以基本公共服务均等化为重点。首先,梳理各级政府职能,依据公共产品公益性涉及的范围,明确划分各级政府的事权。受益范围遍及全国的公共产品,由中央政府提供;受益范围主要是地方的公共产品,由相应层级的地方政府提供;具有效益外溢性的地方性公共产品则由中央政府和各个受益的地方政府共同提供。其次,转变财政职能,构建地方公共财政框架。属于向社会提供公共产品和公共服务的,由财政全额供给,并实行综合财政预算;属于部分向社会提供公共产品服务,部分向市场有偿提供产品和服务的,由财政补助;属于提供非公共产品和非公共服务的,财政停止供给,将其推向市场。地方财政在确保各级政权运转的需要外,只对重点事业、关键领域和民生工程支出负责。

(二)构建全面协调可持续增长的财政收入管理体制

一是在明确界定中央和地方事权基础上,赋予地方相应的税收管理权。二是加快地方税制改革步伐,充实和完善地方税制和地方税征管,把准税性质的收费改为地方税。同时,在分税制框架下进一步完善中央与地方共享税分成办法。三是推进地方税制和税收管理建设,调动地方积极性,利用现代化的征管手段,强化地方税收征管。四是建立财税收入增长监测分析新机制,及时

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