公用事业是指通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品和服务的产业，从广义上讲，包括电力、电信、邮政、铁路、有线电视、燃气、供热、供水和污水处理、公共交通、垃圾回收及处理等。我国的公用事业民营化起步较晚，到20世纪90年代中期才开始在一些地方进行尝试。2005年2月，以“非公36条”正式出台为标志，“鼓励和支持非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业”的政策性改革取得了阶段成果。但是，几年过去了，政策的执行仍存在着多方面的障碍。因此，探寻非公有制经济进入公用事业的深层障碍，并提出具体的政策建议就成为改革进程中的新课题。

一、公用事业最显著的两个特征是自然垄断性和公益性

1、自然垄断性。公用事业的自然垄断性，要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构，以保证较低的生产成本。网络提供的传输服务可替代程度低，网络建设在经济和法律上存在很高的障碍。

2、公益性。公用事业所提供的产品（或服务），作为最终消费品，它与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，不仅关系到其他生产者成本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。公用事业的公益性，要求企业以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品，为经济社会发展提供共同条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。

二、非公有制经济进入公用事业的深层障碍

非公有制经济进入公用事业必然涉及到相关的利益群体。比如政府官员会担心权利范围的缩小、地位下降、特权丧失以及利用规制者的身份而寻租；国有在位企业希望保持在政府保护下无竞争的市场上获取利润和补贴；职工担心民营化后工资减少、福利减少、工作量增加、工作没保障、裁员等；消费者往往出于对民营化后的公用事业产品或服务价格不断上涨的担心等产生各种进入阻力。非公有制经济的进入形成的利益重新分配和产业特征的结合必然会形成下述矛盾，如果这些矛盾不能在利益调整中得到较好的解决，就会形成进入的深层障碍。

1、自然垄断性产生的垄断行为与公益性要求承担一定的社会目标的矛盾

公用事业的公益性决定了公用事业必须承担一定的社会目标，而自然垄断又使得垄断企业或制定垄断价格或降低产品的数量和质量，从而影响公益性的要求。

非公有制经济进入公用事业带来了社会经济效率的提高，减少了政府的财政负担，提高了产品和服务的质量，降低了某些产品和服务的价格，缓解了公用事业产品和服务的供求矛盾。但是也带来了不少的消极影响，如公用事业某些产品和服务价格的持续上涨问题，“化公为私、中饱私囊”的腐败问题和国有资产流失问题，政府官员更迭和食言问题，法律法规不健全不完善问题，民营化后引起的企业短期行为和在特定条件下对政府的要挟行为等。

2、政府官员的“公利性”要求与“自利性”现实的矛盾

公用事业的自然垄断性和公益性的矛盾要求公用事业民营化后的政府规制，政府规制能否实现其目标成为问题的关键，而实现规制目标主要影响因素之一是加强对规制者的规制。

一方面，政府官员的公共身份，要求他们始终代表公共利益，为公众谋福利，努力做到社会福利最大化，这也是政府“公利性”的具体体现；另一方面，政府官员作为利己主义的个人，难免会在公务活动中追逐组织利益和个人利益。政府如何在公用事业民营化改革的过程中，抵制权力寻租的诱惑，杜绝腐败是其面临的又一难题。如果政府官员的“公利性”要求与“自利性”现实的矛盾不能通过制度建设得到较好的解决，政府官员的“自利性”就会以各种表现形式成为民营企业进入公用事业的利益上的深层障碍。

3、网络性要求的纵向一体化对竞争的妨碍与纵向分离对范围经济和规模经济的损害之间的矛盾。由一家企业经营自然垄断性业务，由若干家企业经营竞争性业务。这有利于促进竞争，但在一定程度上牺牲了规模经济性和范围经济性。

以上往往会成为竞争和垄断的技术取舍以及在位企业防止民营企业进入设置的技术上的深层障碍。

三、非公有制经济进入公用事业深层障碍的突破

（一）稳步推进公用事业的民营化改革。公用事业民营化、有效竞争和规制改革要协调发展。防止过度强调民营化改革或只强调放松规制而忽视它们之间协调发展作用的做法。协调发展可以减少观念上的阻力。同时解决在“进入”的环节、程度、方式等不当带来的阻力。

（二）重塑政府规制体系，加强对规制者的规制。我国规制机构设置的方向应为独立规制机构模式，以解决规制者与被规制者的利益联系，解决垄断企业对公众的利益侵蚀、寻租导致的国有资产的大量流失等弊端；颁布有关规制法规，加强对规制者的规制，防止政府更迭、官员食言所产生的政府信用问题，政策执行中的“中梗阻”问题等导致的利益分配上的阻力。

（三）实施不对称性规制。打破行政垄断、实施?