（作者身份：安徽财经大学经济发展研究中心副主任、教授）

一、非公有制经济进入公用事业政策执行中的问题

公用事业是指通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品和服务的产业，从广义上讲，包括电力、电信、邮政、铁路、有线电视、燃气、供热、供水和污水处理、公共交通、垃圾回收及处理等。一方面，公用事业运行的低效率和资金短缺的双重困境为非公有制经济提供了介入的契机。另一方面，随着非公有制经济的不断壮大，寻求新的投资领域是当前非公有制经济面临的重大问题之一。

我国的公用事业民营化起步较晚，到20世纪90年代中期才开始在一些地方进行尝试。随着我国改革的深入，党和政府对非公有制经济的支持态度日益明确。2002年12月，建设部出台了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，2003年月10月党的十六届三中全会指出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇”。2004年3月，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，对获得特许经营权的企业和政府主管部门的职责进行了明确的界定。2005年2月，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（非公36条）指出，允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。

以“非公36条”正式出台为标志，改革取得了“鼓励和支持非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业”的政策性阶段成果。国务院法制办最新数据显示，自“非公36条”出台至2007年3月底，全国已出台相关法规、规章和文件200多件，修改或废止“限非”的规章、文件6428件，与相关法律形成了多层次的非公经济法律保障体系[①]。但是，几年过去了，政策的执行仍存在着多方面的障碍，“非公36条”落实很难，也可以说基本没有落实[②]。人们把政策的执行存在的障碍比喻为“三重门”：“铁门”：明文规定不允许其进入；“玻璃门”：看似透明无门，但因种种软性限制，使其只能在门口止步；“弹簧门”，费很大劲才能推开门，稍有“犯规”便被弹出门外。尽管“非公36条”的出台使横亘在非公有制经济面前的“铁门”被开得嘎嘎作响，但政策还缺少具体的制度安排和运行细则，更何况“铁门”后面还有“玻璃门”和“弹簧门”。因此，探寻隐藏在“三重门”后面的深层障碍并提出具体的政策建议以超越这些障碍，就成为改革进程中的新课题。这一问题的研究对于支持非公有制经济进入公用事业领域、对于非公有制经济的发展、垄断行业的改革、政府职能的转变、政府规制改革等都具有重要的理论和实践意义和价值。

二、非公有制经济进入公用事业的深层障碍

理论界对非公有制经济进入公用事业的研究主要在四个方面的，一是主要集中在为非公有制经济进入公用事业寻找理论和经验支持。二是研究非公有制经济进入公用事业领域的制度设计和具体措施问题。三是对非公有制经济进入能力的研究。四是对进入障碍及其对策的研究。在这方面，民营化的先驱和主要倡导者萨瓦斯（2002）认为民营化的阻力有来自操作层面的障碍、法律层面的障碍以及来自工人、政府官员、商界和一般公众的反对[③]。詹国彬（2004）强调了法规与政策问题、竞争问题、价格问题、监管问题和信用问题所产生的公用事业民营化改革的阻力，并提出了相对的政策构想[④]。曹淑芹（ 2005）指出民营化存在一些限制性因素，主要表现为：政府政策的限制；政府职能转变的渐进性的限制；市场经济完善程度和私人资本自身力量的限制；政府和私人资本责任制约机制的缺失性限制和公众认同程度的限制[⑤]。乔占军，董瑞婷（2006）分析了公用事业民营化的法律、政策及体制障碍、腐败与私人垄断、公平性及公共责任缺失带来的障碍，并提出相应政策建议[⑥]。党辉（2007）提出公用事业民营化改革的关键是处理好政府角色、功能的合理定位问题，同时要处理好政府、公用事业企业、消费者三