当前农村敬老院发展存在的问题和对策建议              

近年来，我省各地五保供养工作成绩明显，确保了五保对象供养新标准兑现；敬老院工作人员待遇、管理经费列入县区财政预算（为全国首例）；集中供养率提高到20%；认真落实了民政部“霞光计划”；敬老院建设列入省政府民生工程，进入了我省敬老院建设历史上发展最好时期。但受现存政策性制约因素影响，加之历史欠账较多，依然存在许多问题：

一.敬老院机构性质不明，人员编制难以落实。1997年3月民政部《农村敬老院管理暂行办法》规定：“敬老院是农村集体福利事业单位。”2006年3月，新《农村五保供养工作条例》（下称《条例》）颁布实施后，适应形势变化新的敬老院管理办法迟迟没有出台。2007年11月出台的《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》，只是指出“五保供养服务机构作为主要服务农村五保供养对象的公益性非营利组织…应当具有法人资格…县、乡人民政府利用国有资产举办的五保供养服务机构，应当根据我国事业单位登记管理的有关规定，办理事业单位法人登记；其他社会组织和个人利用非国有资产举办的五保供养服务机构，应当根据我国民办非企业单位登记管理的有关规定，办理民办非企业单位法人登记。”据了解，很多地方没能对敬老院作为事业单位进行法人登记，也没有能落实机构人员编制，客观上制约了敬老院的发展。

二、城市福利院和农村敬老院差异大。城市福利院独立法人，服务人员均是国家事业编制、政府财政拨款；而很多敬老院没有明确机构性质，没有稳定的财政拨款渠道，没有事业单位人员编制。许多院年久失修、住房和设备依然相对落后，医疗、生活和管理条件难以达到基本要求。城乡福利机构供养对象生活标准差距大，福利院供养对象纳入财政全额拨款，生活标准普遍月均在200-300元以上，而敬老院供养对象供养标准月均仅100元。发展差距还可能进一步拉大。

三、乡镇财力有限，集中供养难以保障。在“乡财县管” 现行财政体制下，敬老院五保对象生活费、医疗费、医药费等支出依然由乡镇政府属地管理，财力难以承受。所以面对大量符合条件、要求入院的五保对象，乡镇政府心有余而力不足。出现了许多敬老院宁可空床位，俺安排入住新的五保对象问题，资源闲置浪费。

四、敬老院管理和服务人员老化、待遇低，存在一定的安全隐患。据调查了解，我省许多敬老院院长年岁已高，既当管理员，又当服务员，由于福利待遇差，劳动强度大，管理和服务人员老化，一定程度上存在安全责任隐患。业务主管部门，特别是乡镇政府，敬老院院长工作和心理压力很大，不堪重负。

针对上述问题，提出如下对策和建议：

一、出台配套政策，尽快明确敬老院的定性定位。敬老院是从事非营利性活动的公益性社会服务机构，投资主体是各级人民政府，其资产是国有的，建议及早出台与《条例》相配套新《农村敬老院管理办法》，明确将敬老院确定为财政全额拨款的事业单位，统一由人事、编制部门进行注册登记，实行编制管理，纳入县区级政府财政预算。

二、加大国家财政投入，对经济落后地区要实行补贴政策倾斜。坚持以国家和省级投入为主，县区配套为辅。在制定政策时，对于不发达地区、五保对象多的地方给予政策上重点的财政补贴支持。

三、不断提高和完善敬老院管理服务水平。实行任命和聘用制相结合，管理者（院长）由乡镇或县级政府任命，实行院长负责制；服务人员采取聘用制，以岗定人，以人定位，以位定责，以责定酬。以县区为单位，统一用人标准，统一招聘服务人员，以解决服务管理人员待遇偏低、年龄偏大问题。建立全省性统一的规范管理和服务制度。完善娱乐室、图书室等配套服务设施，营造老人安度晚年的良好生活环境。

四、引导和鼓励民间力量，做好敬老院建设。鼓励非政府组织和民间资金投入建设敬老院事业中来，凡是投入资金达到总投资额度10%以上的，可以拥有乡镇敬老院的冠名权；在城乡结合部兴建一些社会福利中心，对外开放，在解决五保对象的同时，收养一部分自费代养老人，既能解决城市人口老龄化带来的养老压力过大的问题，也能增强敬老院的自我发展能力。