（反映者身份：刘芸 安徽省工商行政管理局个私处处长 包河区法院执法执纪监督员 民建安徽省委员会委员；王友贵：铜陵市政协常委、铜陵县人民政府副县长、市民建会员。此文系两人分著后合并）
农民专业合作社是解决“三农”问题的一个重要途径，是发展现代农业、推进农业产业化发展、建设社会主义新农村、构建农村和谐社会的一个重要组织基础。2007年7月1日，《农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》的正式实施，明确了农民专业合作社市场主体的法人地位。随后，全国各地农民专业合作社如雨后春笋般发展起来。据国家工商总局统计，截至2008年9月底，全国依法新登记并领取法人营业执照的农民专业合作社达到7.96万户，实有成员数108.15万个，其中农民成员104.09万个，占成员总数的96.24%。从业务范围看，有3.23万户的经营范围中包含种植业，占实有总户数的27.63%；2.59万户的经营范围中包含养殖业，占实有总户数的22.15%。
党的十七届三中全会进一步指出：“ 按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。”到去年底，全国已有农民专业合作社11万多户，成员出资总额880亿元。各类农民专业合作社充分发挥自身优势，实行专业化、标准化生产，开展规模化、品牌化经营，在促进农业产业化经营、农民持续增收等方面发挥了积极作用。
一、安徽省农民专业合作社发展现状
近年来，特别是《农民专业合作社法》颁布实施后，通过大力宣传，加大指导、协调、服务力度，农民专业合作组织发展取得了显著的成效。安徽省是农业大省，省委、省政府高度重视发展农民专业合作社工作，将发展农民专业合作社作为服务社会主义新农村建设的重要抓手。多次召开会议，对加快全省农民专业合作组织发展进行全面部署。出台了《扶持和促进农民专业合作社发展的若干意见》，从财政支持、信贷保险、税收减免、市场准入、人才引进等多个方面拟定了多项扶持政策。从2006年开始，连续两年安排200万元支持省示范合作经济组织建设，并在有关项目资金上给予重点扶持。全省工商行政管理机关加强政策引导，努力为合作社营造良好的发展环境。开辟农民专业合作社登记“绿色通道”，并实行免费登记。2008年省工商局出台了《关于积极培育扶持农民专业合作社发展的若干意见》，从登记、合同、市场监管、商标广告、消费维权、信息服务等十个方面加大扶持力度，强化服务措施，使农民专业合作社得以规范健康发展。截止到2009年3月底，全省已登记农民专业合作社5077户，注册成员4.1万人，带动农户400多万户，参加农民专业合作社组织者比未参加者年均增收22%。全省1万多个农产品注册商标中农民专业合作社有895个。去年新登记农民专业合作社2613户，今年一季度新登记889户。专业合作社的生产经营覆盖了农作物、家禽家畜、水产品、食用菌、蔬菜、干鲜水果、花卉苗木、农业生产资料等主要传统特色产业的流通、购销、加工和技术服务，形成了多类型合作，多形式发展的格局。一是农村能人（大户）创办型。这类合作社约占全省合作社总数的60%以上；二是龙头企业带动型。约占10%；三是涉农部门牵头型，约占25%；四是有关社会经济组织领办型，约占5%；五是跨村合作和联合办社的占25%以上。农民专业合作社的服务内容和方式不断得到创新，由过去主要为成员提供生产技术、信息服务为主，逐步向农业生产资料购买、推进标准化生产（加工）、农产品收购、组织运销等多环节、全方位拓展。现有合作社中，单纯从事技术信息服务的约占3.6%；从事生产、加工、运销的占5.6%，其中实体型合作社占82%左右。服务功能的强化，有力地促进了合作经济组织的发展。在中央关于“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”的政策引导下，安徽省还在全国率先成立了土地流转专业合作社，提高了农村土地使用效率和农民的收入水平，目前部分地方还在进行农民信用合作社的有益探索。
二、目前农民专业合作社发展中存在的主要问题
农民专业合作社涉及的产业是弱质的农业，成员是弱势的农民，覆盖的地区在落后的农村。目前，安徽省农民专业合作社的发展总体上还处于初级阶段，存在的问题和困难还很多，归纳起来主要有以下几个方面：
（一）规模较小，发展不够平衡。1、安徽省农民专业合作社总体上看规模较小，成员总数太少。一是出资总额偏小。截至2008年底，全省4024户专业合作社平均出资额只有94万元，其中出资总额超过千万元的只有29户，占总数的0.7%。，出资额百万元以上的有823户，占总数的20%。二是入社社员少。全省农民专业合作社成员总数36235人，其中农民成员35181人，平均每户入社农民只有8.7人，相对安徽省5000万农民，入社成员只占到总数的0.07%。三是组织规模偏小。合作社成员100人以上的只有60户，占总数的1.5%。成员500人以上的只有1户。2、全省农民专业合作社的发展很不平衡。一是地区间不平衡。总体情况看，安徽省皖南、沿江地区发展较快，运行质量和发展水平整体较高。二是产业间不平衡。围绕特色优势农产品建立的合作社比重较大，约占80%以上，辐射产业范围相对有限。三是经济效益不平衡。效益好的合作经济组织成员户人均增收2－5万元，少的只有几百元，甚至更少。四是带动农户规模不平衡，发展好的地方带动农户能达到80%，少数达不到20%，全省平均在37%左右。
（二）资金匮乏，发展后劲不足。合作社在发展过程中普遍存在资金约束问题，其中既有立法上的原因，也有现实原因。1、合作社农民入社时带入的“入社费”是合作社资金的首要来源。个人资金的不充足性、合作社对于个人大量投资的软约束,致使合作社的创立资金十分有限。2、门户开放政策使得合作社成员在退社时可将其股金自由抽走,股金的这种变动性既不利于合作社的长期稳定发展,也影响合作社的资信度。3、 股金红利的限制使合作社的外部资金来源有限。4、传统合作社成员对表现为公积金的资产积累并不占有份额,因此在合作社的盈余分配上,社员一般倾向于将利润尽可能地分到个人名下,往往导致积累不足,合作社缺乏后劲。5、融资贷款难。贷款通常需要财产抵押，对于平均出资总额不足百万元的农民专业合作社，难以提供有效的抵押或担保；联保贷款也是一种理想化的，因为有些成员互相不信任，不愿承担风险；国家规定的小额贷款政策在有的地方也难以执行。6、财政扶持力度有限。从目前情况看，安徽省省级财政扶持力度远远大于地方，市及少数财政状况较好的县每年多少能给予一点扶持，但能得到扶持的也只是少数示范合作经济组织。
（三）内部管理不够规范，成员主体意识不够强。虽然农民专业合作社在申办时都有组织制度，但是相当一部分合作社执行制度不够严格，形同虚设。如有的不按照章程约定按时召开成员大会或成员代表会，重大事项不经大会讨论决定，而是少数人说了算，甚至个人说了算；有的监事会或执行监事不管事；有的财务会计制度和利益分配制度不健全；有的成员产权不明晰等。有的合作社成员对本组织的大小事情不闻不问，尤其是不要求成员出资的合作社，对成员就更没有约束力，成员只要求合作经济社提供服务，不愿承担义务。
上述问题的产生，除了各地生产力发展水平和农民思想认识水平存在差异外，也有地方政府及其部门自身的原因：一是重发展轻规范。有的地方在加快合作社发展上，认识和措施都很到位，但在如何引导合作社依法规范发展上，思考得较少，对策措施跟不上，不能很好掌握法律规定，没有正确处理好发展与规范的关系，忽视或者放松了依法规范。二是重数量轻质量。有的地方存在着单纯追求合作社发展数量而忽视发展质量的倾向，以合作社发展数量的多少评判工作业绩的好坏，甚至与年终奖惩相挂钩；有的存在下指标、定任务的现象，规定一年必须发展到多少个合作社，而对合作社章程明显没有经过成员民主讨论的，不认真加以指导，结果是章程形同虚设，对是否建立健全合作社民主管理制度、财务公开制度等规章制度不闻不问，任由少数人说了算，致使一些合作社被少数人控制甚至成为少数人谋利益的工具。三是重项目轻指导。有的地方把发展农民专业合作社作为争取财政项目扶持资金的一种手段，对项目申报把关不严，对项目建设跟踪指导不够有力，对项目实施情况不够明了，对项目总结不够及时，对资金使用情况不愿公开，对项目单位监督够细致。此外，一些地方对合作社法的宣传普及也很不够，有的群众还不知道国家颁布了合作社法，有的甚至连当地的党政领导、农业部门负责人都不甚了了。
三、发展农民专业合作社的几点建议
（一）广泛发动宣传，做到家喻户晓。各级政府和行政主管部门要切实贯彻落实好《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神和法律法规的各项规定，牢固树立扶持农民专业合作社就是扶持农业和农民的观念，进一步完善有关配套政策，加大扶持力度。要注重深入学习研究，加强宣传引导，广泛深入开展各种形式的普法宣传工作，确保有关法律法规到干部、到基层、到农户，让更多的人了解农民专业合作社的社会意义和现实作用，进一步营造支持农民专业合作社发展的良好舆论环境和工作氛围。及时总结宣传优秀农民专业合作社及其带头人的好做法、好经验、好典型，为农民群众树立榜样，让社会各界广泛知晓。
（二）加大政府扶持力度，拓宽服务平台。当前，农民专业合作社总体上还处于发展的初级阶段，地区之间、产业之间还很不平衡，带动农户的能力还比较弱，经营规模还不够大，可持续发展能力还不强，需要各级政府不断加大扶持力度，大力促进发展。1、加大项目和财政扶持力度。各级政府要改进支农方式，把合作社作为支农项目建设的实施主体，凡是国家支持发展农业和农村经济的建设项目，都可以委托和安排有条件的农民专业合作社实施。对贫困地区以及生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社，如粮食、油料、生猪、奶业等相关产业的农民专业合作社要给予优先扶持。2、落实税收优惠政策。凡是国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动的相关税收优惠政策，农民专业合作社都应当享受。同时，还要结合地方实际，研究制定支持农民专业合作社发展的其他税收优惠政策。3、优化服务措施。农业主管部门、工商行政管理、供销、科技等相关部门要在党委、政府的统一领导下，完善沟通协调机制，充分发挥各自职能，进一步实施规范管理，探索适度监管的模式，形成相互配合、齐抓共管的工作格局。
（三）加大金融支持，扩大资金来源。1、国家政策性金融机构要把农民专业合作社作为信贷支持重点，降低贷款门槛，采取以产品、销售合同、土地承包经营权流转收益以及土地附着物等抵（质）押担保贷款等多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持，帮助解决农民专业合作社生产性、季节性和临时性资金需求。有关商业性金融机构也要采取多种形式，为农民专业合作社提供有力的金融服务。2、探索成立农村合作经济组织信用担保公司，积极为农民专业合作社及其成员提供融资贷款担保业务。3、探索实施农民专业合作社农业保险业务，降低生产经营风险。4、尝试开展农村资金互助合作社试点工作，允许符合条件的合作社成员开展互保共保。5、鼓励企业介入合作社，引导龙头企业参与兴办合作社，发挥龙头企业的资金、加工、技术和人才优势，支持合作社的发展。
（四）拓展业务范围，扩大合作社覆盖面。进一步扩大专业合作社服务功能，从单一以整合生产资源为主，逐步实现流通、信息、科技、融资和培训五位一体的服务，1、增强专业合作社的影响力和辐射力，扩大、规范原有专业合作社的社员规模和经营能力，争取更多的农民入社，使联系带动农户和涉及产业范围的面有较大幅度的提高；2、努力提升专业合作社的市场竞争力，打破乡、村区域界线，根据产业特点和当地生产实际，创造条件组建行业龙头专业合作社，同时鼓励农民专业合作社向综合型发展，增强专业合作社的服务功能和竞争力。3、进一步拓宽农民专业合作社业务范围，支持农民专业合作社开展土地流转、信用合作等业务，支持农民专业合作社跨地域、跨所有制、跨行业开展经营和服务，满足农民专业合作社的多种经营需要。
（五）加大培训力度，规范内部管理。注重培养合作社带头人，加强农民专业合作社经营管理人员、财务会计人员和专业技术人员培训，努力培养造就一支善经营、会管理、懂技术、有奉献精神的农民专业合作社经营管理人才队伍。本着民办、民管、民受益的原则，引导农村合作经济组织规范登记，设立农民专业合作社。1、在合作方式上，不改变家庭承包经营制度。以农民为主体，坚持加入自愿、退出自由的原则，不得采取强制措施。2、在组织管理上，要坚持民主办社。专业合作社内部实行民主管理，民主决策，重大事项由社员(代表)大会讨论决定，实行民主决策制度。3、在办社宗旨上，对社员服务不以盈利为目的。专业合作社应无偿为社员进行技术培训、技术辅导、信息发布，低利润甚至零利润供应良种、饲料、农资，帮助社员进行产品销售，或者按保护价统一收购后销售，产生的收益按交售额实行二次分配，真正给社员带来实惠。同时指导农民专业合作组织制订风险应对和防范措施。
农民专业合作社作为一种新型的市场主体，应当遵循市场经济条件下统一的法律秩序和规范，而不依赖于政府对其专门监督和管理。政府既不是治理者，也不是参与治理者，而是引导者。各级政府应遵循引导不强迫、支持不包办、服务不干预的原则，积极为农民专业合作社提供优惠政策和优质服务，千方百计解决合作社发展中遇到的实际困难，真正为农民增产、农业增效做实事，从而促进安徽省农业产业化发展，推进社会主义新农村建设。
（六）突出典型示范带动。农民专业合作社发展是一个渐进的过程。我们在做好政策法规宣传的同时，一定要注重典型带动示范引导。要搭建平台，创新载体，积极培育典型，发挥示范作用。要选择一批产业特色优势明显、工作有一定基础的合作社进行试点，培养典型，总结经验。要积极开展示范社创建活动，实行项目整合、政策倾斜，采取部门包扶、领导包抓、技术人员结对指导等重点帮扶措施，努力使其成为农民专业合作社建设的培训基地。要通过各种方式做好示范社的创建工作，使其充分发挥辐射带动作用，从而增强农民群众的合作意识，引导农民专业合作社完善规章制度，强化民主管理，规范运作行为。
（七）坚持结合产业发展。要围绕优势特色产业、农业产业化经营和农产品流通的发展来引导扶持农民专业合作社的发展，促进合作社、龙头企业与农民结成紧密的利益关系。要把扶持农民专业合作社政策和扶持现代农业发展政策结合起来，有关部门的农业产业化、农业综合开发、扶贫开发、农田基本建设、农业科技入户工程、农技推广、农业标准化、农村信息网、农机具购买补贴等建设项目，要向农民专业合作社倾斜。
