目前农村敬老院发展存在的问题和对策建议

点击量:9667 发布时间:2009-07-23 16:07:06

    五保供养是新中国成立以来最早的农村社会保障制度之一,也是现行的一项基本农村社会保障制度目前,全国拥有敬老院3万多所,在院老人158万人,已成为农村社会福利事业的主要载体,也是尊老、敬老、爱老、助老的社会主义精神文明建设的重要窗口。近年来,我省各地五保供养工作和敬老院建设成绩斐然,确保了五保对象供养新标准兑现;敬老院工作人员待遇、管理经费列入县区财政预算(为全国首例);集中供养率提高到20%;认真落实了民政部“霞光计划”,特别是今年将敬老院建设列入了省政府28项民生工程之一,敬老院建设进入了历史发展最好时期。五保对象实行敬老院集中供养是五保供养工作发展的方向,但由于历史欠账较多,加之受政策性制约因素影响,敬老院依然存在以下主要问题:

一.敬老院机构性质依然不明,人员编制难以落实。

1997年3月民政部发布的《农村敬老院管理暂行办法》第二条规定:“敬老院是农村集体福利事业单位。”2006年3月,新《农村五保供养工作条例》(下称《条例》)颁布实施后,适应形势变化的敬老院管理办法迟迟没有出台,《条例》还出现了一个新名词“农村五保供养服务机构”,却没有明确这服务机构到底是什么性质的机构。一年半以后的2007年11月民政部出台的《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》,才指出“五保供养服务机构作为主要服务农村五保供养对象的公益性非营利组织…应当具有法人资格,依法承担独立的法律责任。县、乡人民政府利用国有资产举办的五保供养服务机构,应当根据我国事业单位登记管理的有关规定,办理事业单位法人登记;其他社会组织和个人利用非国有资产举办的五保供养服务机构,应当根据我国民办非企业单位登记管理的有关规定,办理民办非企业单位法人登记。”据了解,很多地方没能对敬老院作为事业单位进行法人登记,没有落实机构人员编制,客观上制约了敬老院发展。

.城市福利院和农村敬老院情况待遇迥异,城乡社会福利事业发展的差异将进一步拉大。现实中,敬老院尽管在职能和作用上与城市福利院完全相同,但投资额度、投资主体都大不相同。城市福利院独立法人,服务人员均是国家事业编制、政府财政拨款;而很多敬老院没有明确机构性质,没有稳定的财政拨款渠道,没有事业单位人员编制。加之目前财政体制是“乡财县管”,乡镇财政不再是一级财政,而敬老院建设经费、管理经费主要由财力薄弱的乡镇政府承担,不适应现实需要。中西部经济欠发达地区的多数敬老院年久失修、住房和设备相对落后,医疗、生活和管理条件难以达到基本要求福利院供养对象纳入财政全额拨款,生活标准普遍月均在200-300元以上,而敬老院供养对象供养标准月均仅100元,城乡福利机构供养对象生活标准差距很大,发展差距还可能进一步拉大。

.乡镇财力有限,集中供养难以保障。相比较集中供养成本较高,在“乡财县管” 现行财政体制下,敬老院五保对象生活费、医疗费、医药费等支出依然由乡镇政府属地管理,财力难以承受。所以面对大量符合条件、要求入院的五保对象,乡镇政府心有余而力不足。如果管理、服务人员工作经费问题不能及时妥善地加以解决,敬老院建得越多、规模越大,所需服务人员就越多,乡镇财政负担也就越重,其兴办的积极性也就越低。出现了许多敬老院宁可空床位,就是不安排入住新的五保对象,比较突出的新难题是一些新建敬老院入院率偏低,国家资源闲置浪费

四. 敬老院管理服务人员老化、待遇低,并存在一定的安全隐患。据调查了解,许多敬老院院长年岁已高,既当管理员,又当服务员。从六安市2007年年报统计:全市182所敬老院,356名管理和服务人员,平均每个院不到2人,人员普遍老化,且95%以上院长由村干退下来担任,多数年龄在55周岁以上,有些本人就是60-70岁的老人还在为其他老人服务(占所调查院长人数的30%!)。管理、服务人员月工资为300-600元不等,多数人员养老、医疗和工伤保险等待遇也无着落。这样的待遇难以使他们全心投入工作,也难吸引和难以留住年轻人才进入管理和服务行列。由于福利待遇差,劳动强度大,管理和服务人员老化,一定程度上存在安全责任隐患,业务主管部门,特别是乡镇政府,敬老院院长工作和心理压力很大,不堪重负。

针对上述问题,提出如下对策和建议:

一、出台配套政策,明确敬老院的定性定位。敬老院是从事非营利性活动的公益性社会服务机构,投资主体是各级人民政府,其资产是国有的,理当属于国有事业单位,应赋予敬老院完全、独立法人地位。只有先解决敬老院定性、定位问题,使院工作人员享受国有福利事业单位职工同等待遇,敬老院发展、巩固才可能落实。因为敬老院适用国务院《事业单位登记管理暂行条例》规定,建议国家及早出台与《条例》相配套新《农村敬老院管理办法》,明确将敬老院确定为财政全额拨款的事业单位,统一由人事、编制部门进行注册登记,实行编制管理,纳入县区级政府财政预算,足额拨款。在这方面我省己做出了一些有益探索。

二、加大国家财政投入,对经济落后地区要实行补贴政策倾斜。坚持以国家和省级投入为主,县区配套为辅。实行国家、省和县区配套比例为5:4:1,把乡镇干部从资金困境中解脱出来,让他们集中精力抓好管理与服务。同时,在制定政策时,对于不发达地区、五保对象多的地方给予政策上重点的财政补贴支持。这样做,一方面可调动地方政府的积极性,另一方使得五保对象这一部分弱势群体同享改革开放的发展成果。

三、实行“城乡一体化”的社会保障制度,将农村五保对象生活保障和城市(三无对象)居民最低生活保障并轨。辽宁省已率先在全国取消农村户口,这为实践城乡一体化的社会保障制度奠定了基础,可从根本上解决了乡镇敬老院供养难的问题。

四、继续关注分散五保供养对象。目前散居五保对象供养标准距离《条例》“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平”规定相差太远。如我省农村村民平均生活水平每人每年在3000元以上,五保对象年供养仅1200元,按照60%的标准,应调为年人均2000元为宜。

五、不断提高和完善敬老院管理服务水平。实行任命和聘用制相结合,管理者(院长)由政府任命,实行院长负责制;服务人员采取聘用制,以岗定人,以人定位,以位定责,以责定酬。以县区为单位,统一用人标准,统一招聘服务人员,以解决服务管理人员待遇偏低、年龄偏大问题。选好一位院长。院长必须具备乐于吃苦、甘于奉献、有一定管理、服务能力的基本条件。建立一整套管理和服务制度,做到文明办院,民主办院。同时发展院办经济,开展蔬菜、养殖等副业生产。不断完善娱乐室、图书室等配套服务设施,营造舒适的生活环境。

六、引导和鼓励民间力量做好敬老院建设。鼓励非政府组织和民间资金投入建设敬老院事业中来,凡是投入资金达到总投资额度10%以上的,可以拥有乡镇敬老院的冠名权;在城乡结合部的敬老院对外开放,收养一部分自费代养老人,既能解决城市人口老龄化带来的养老压力过大的问题,也能增强敬老院的自我发展能力。

 

 

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