（反映者身份：安徽铜陵县人民政府副县长）

党的十七届三中全会对深化农村改革进行了全面部暑，在本次会议上出台了深化改革的纲领性文件《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这意味着我国农村基本经营制度发生了新的变革。

作为安徽省首批城乡一体综合改革配套试验区，铜陵具有工业化、城市化程度高，以工促农、以城带乡能力较强的优势。在加快土地流转，促进规模经营，发展现代农业方面，铜陵有条件走在全省乃至全国的前面，积极进行探索，率先示范。为此，笔者在调研铜陵县土地流转的基础上进行了分析和思索，在现行的土地制度框架下，按照十七届三中全会指明的方向，结合铜陵的实际和外地的成功经验，提出加快土地流转，促进规模经营的建议。

一、农村土地流转和规模经营的现状及问题

近年来，各地都进行了土地流转和规模经营的积极探索，积累了宝贵的经验，同时也出现了不少困难和问题。铜陵县农业人口占全县人口的80%以上，该县的土地流转和规模经营的现状及存在的问题具有一定普遍性和代表性。铜陵县目前现有农村总人口252848人，实行家庭承包经营的农户70127户，承包耕地面积214285亩。全县土地流转面积达37574亩，占承包耕地面积的17.5%。其中10亩以上规模经营面积31541亩，占家庭承包经营耕地的14.7%，100亩以上的种植大户达121户，全县最大规模经营面积达到1678.3亩，流转形式以出租、转包、转让、互换等形式为主，其中出租和转包的形式约占八成左右。

从调查情况看，我县土地规模化经营主要存在以下问题：一是流转比重不大。规模经营面积仅占家庭承包经营耕地的一成半，大部分仍以家庭小规模经营为主。二是规模经营层次不高。规模经营多以种植水稻等常规农作物为主，特色不浓、档次不高，亩均投入强度和经济效益有限。三是流转不够规范。土地流转主要处于农户间自发流转状态，多数只有口头协议，没有履行签约、登记等手续，存在较大的随意性和隐患。四是土地流期限短。农村土地流转期限一般为1-5年，十年期甚至更长时间的很少。

二、制约土地流转和规模经营的原因分析

农村土地流转和规模经营的发展的不快，究其原因，除了受传统思想观念影响外，还存在着机制和体制的欠缺、流转和规模经营的物质条件（如基础设施落后等）不具备、社会保障不力等现实因素的制约。具体分析如下：

1 、对土地流转的疑虑难以消除。受农民恋土情结等传统思想观念的影响， 加之农业税全面取消后，土地收益又有提升，农民把土地看的更加珍贵。特别是部分二轮承包以后私下转出土地的农民，又开始收回原有承包地自己耕种；部分农民对土地流转政策心存误解，有的认为土地流转就是对承包地的重新调整，也有的怕转出土地不在“自已手”，政策一变失去承包权，就会没有“依靠”、不“安全”；另外，大多数农民小农经济思想意识仍然比较严重，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营的现状。

2 、土地流转机制不健全。现在土地流转中大都存在农民自行流转多,报村镇批准备案少:口头协议多,书面协议少:双方约定不明的多,约定明确的少:书面协议内容不规范的多,内容规范的少等现象。这种不规范的土地流转对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明,一旦发生纠纷,调解缺乏依据。中介服务组织尚未建立，土地流转市场还没有形成，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，鼓励土地流转的激励机制尚未形成，没有配套的政策措施；乡村两级引导和服务不到位，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力。

3、农民就业能力不高和农村社会保障跟不上。土地使用权流转具有不稳定性，主要是因为非农产业的不发达和非农就业机会不多，外出务工就业相对不固定，经商风险较大，农民创业本领不强，技能素质不高，年龄结构偏大，农业收入仍是许多农民家庭收入的主要形式，由此，许多农民不愿放弃承包土地由于农村的养老、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，但宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。

4、有关政策的不完善和不配套。传统农业要想有高收益,要么和第二产业结合,搞农产品深加工,要么和第三产业结合,搞"农家乐"式的旅游观光农业,都要就近建设生产用房。按相关规定,搞农业结构调整,允许在耕地上建一定数量的临时生产用房,不办理产权。农业业主在租赁土地里的生产用房、设备投资巨大,但依照相关法规,这些房产、设备没有产权,投资人的权益得不到保护。

5、农田基础设施薄弱。农业之所以是弱势产业，重要的一点是农业基础设施薄弱，“靠天收”的现象还未得到根本改变。大量的农田还是豆腐块田，道路、沟渠、电网不配套，无法进行规模化、集约化和机械化经营。这样薄弱条件的农田难以吸引农业企业和大户进行流转，就是流转后，很少有农业企业和大户愿意或有足够的资金投入到基础设施的建设中。

6、农村金融体系不健全和融资渠道不畅。要实现农业的规模经营，按照现代农业的发展要求，无论是种植业，还是养殖业，或是结合二、三产发展的农产品加工和旅游农业，都需要大量的资金投入。而现行的金融体系都侧重于城市的二、三产，发展三农的融资渠道不畅，农业龙头企业和大户融资时门槛高，担保难，抑制了规模经营的发展。

三、加快农村土地流转的对策及建议

目前，正处在由传统分散型农业向现代集约型农业转变的关键时期，一方面要坚决落实中央关于土地承包期再延长 30年不变的政策，确保家庭承包经营制度长期稳定，这是土地流转的基本前提；另一方面要适应发展需要，坚持依法、有偿、自愿流转的原则，适时促进农村土地加速流转，实现规模经营。为此特提出以下建议：

1．进一步加大宣传引导力度，为土地流转、实现规模化经营提供良好的氛围。在吃透相关政策的前提下，要结合实际，探索适合本地的土地流转模式。同时要要充分利用广播、电视、报刊等各种媒体，大力宣传有关农村土地流转的法律法规和本地通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策，消除误解，使其认识到土地不仅仅是农民就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效手段。放心流转土地。此外，要提高基层干部土地流转的意识,充分运用经济杠杆和行政推动的作用，引导农民群众按照“依法、自愿、有偿”的原则进行土地流转，提高组织化程度，增强集中土地、运作土地的能力。

2、进一步总结探索管理服务机制，为土地流转、实现规模化经营提供强有力的引导和支持。要坚持因地制宜、分类指导的原则，积极引导农民集中土地，积极发展生态农业、观光农业和高效农业；引导农业用地向产业化龙头、种养大户集中，壮大特色产业规模；同时，从“方便生产、提高效率”的角度出发，积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中，改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率。

要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转各项服务机制。一是规范土地流转程序，土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇农经管理部门登记。二是强化管理服务，乡镇农经管理部门要及时向农民提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。三是培育和发展土地流转中介服务组织，健全完善土地流转市场，积极开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。四是主管部门要加强对农村土地流转的监督，防止以流转土地为名改变土地的农业用途。

要制定鼓励土地流转的政策措施。进一步明确土地权属，允许农户把土地作为要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。建议市财政建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业; 对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励；对于通过转包、租赁、入股等合作方式集中农户土地进行规模化种植，并能切实带动农户增加收益的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。

3．积极探索农村金融体系改革，为土地流转、实现规模化经营提供资金支持。融资难一直是农业企业发展的瓶颈，只有有效解决好农业规模化经营企业融资难问题，才能有效促进土地流转。要结合十七届三中全会精神，不断创新农村金融体系，进一步加快农村合作银行组建步伐，重点支持企业、能人、大户推行规模化经营，发展现代农业；同时，可结合实际，积极争取组建小额贷款公司，扩大信用担保中心资本金，全力支持农村经济和社会发展，为推进农村土地流转、实现规模化经营提供资金支持。各级政府每年可从支农资金中切出一定比例，重点对流转承包土地经营权的农户和规模经营业主进行奖励和和贷款贴息补助。

4．进一步加大基础设施建设，为土地流转、实现规模化经营提供基础。要进一步加大以农田水利建设为中心的基础设施建设，要严格落实中央、省、市政策，充分发挥公共财政的作用，形成对农业基础设施建设投入的长效机制，同时要充分整合各项涉农资金，实行项目叠加，充分发挥财政资金投入的效益最大化，逐步做到田成方，路成网、旱能灌、涝能排，为实现规模化经营提供基础条件。

5．进一步推进公共服务体系和农村专业合作组织建设，为土地流转、实现规模化经营提供社会基础。加强对土地流转工作的指导和管理，加快建立健全土地流转服务体系，确保土地流转依法、规范、有序进行的前提，县、乡镇两级要依托农业管理部门成立“农村土地承包经营权流转服务中心”，主要负责农村土地流转的政策咨询，指导流转双方签订农村土地流转合同，调处农村土地流转纠纷等。各行政村以村委会或村民组为依托，成立土地流转合作社，让农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获取可靠信息，提高土地流转的成功率，促进农村土地规模化经营。

6．加大工业化、城镇化进程，促进农民转移，为土地流转、实现规模化经营提供有利条件。推进土地规模化经营，减少农民是关键。一方面，要在确保现有输出规模的基础上，加大组织引导和培训指导，不断提高劳务输出的组织化、规模化程度。同时，加快推进中心镇、村建设，推进人口向城镇转移、人气在城镇聚集。另一方面，要进一步加快工业化发展步伐，着力引进和壮大一批纺织服装、电子机械等劳动密集型产业，重点发展特色餐饮、休闲娱乐、商贸流通、农家乐旅游等第三产业，引导更多农民“洗脚进城”，务工经商，为实现土地规模化经营创造有利条件。

7．扎实推进城乡一体综合改革配套试验区建设，为土地流转、实现规模化提供保障支撑。按照全市城乡一体综合改革配套试验区实施方案的要求，以解决城乡二元结构矛盾为中心，探索建立进城务工经商居住人员的社会保障制度，在户籍、教育、医疗卫生、养老保险等社会保障方面享受城镇居民同等待遇，逐步形成有利于农村人口向城镇集聚的政策环境。尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，避免二次返乡“与民争地”。加大对农村社会保障的财政投入力度，探索建立农村人口养老保险制度，进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围，促进最低生活保障体系向农村延伸，特别要加快解决55岁以上和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题，让他们放心的流转土地。对于已经流转土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。