李修松
（作者身份：安徽省文化厅副厅长 、民建中央委员会委员、安徽省委员会副主委、 全国人大代表、教授）
我国人口众多，对粮食的需求量很大，粮食安全的基础还比较脆弱，随着工业化、城镇化的发展以及人口增加和人民生活水平的提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、能源趋紧、气候变化、国际市场变化等对粮食生产的影响日益突出，所以进一步提升粮食综合生产能力，切实保障粮食安全面临严峻挑战。
一、粮食安全面临的挑战
（一）粮食消费刚性增长，供需矛盾加剧。一是随着人口的增长和消费结构的升级，粮食需求总量呈刚性增长。据预测，到2010年我国粮食需求总量将达5250亿公斤，其中居民口粮消费2585亿公斤，饲料用粮1870亿公斤；食用植物油消费需求总量达2410万吨。到2020年我国粮食需求总量将达5725亿公斤，其中居民口粮消费2475亿公斤，饲料用粮2355亿公斤；食用植物油消费需求总量达2900万吨。如果我国粮食生产不能持续提升，将无法保证自给。
二是国内供需品种结构与区域结构矛盾突出。随着人们生活水平的提高，优质粮食越来越受到青睐，消费比重逐年提高，而生产却不能满足需求，品质结构矛盾突出。我国大豆及植物食用油依存度逐年上升。随着南方粮食生产总量下降，粮食生产重心已经北移，由此造成主销区粮食需求缺口逐年扩大，产需缺口由2003年的485亿公斤扩大到2007年550亿公斤，此外西部地区由于生态环境较差、土壤贫瘠，粮食生产水平较低，将长期存在供需缺口。
三是全球粮食供求偏紧。特别是在能源短缺的背景下，发达国家利用粮食转化生物能源的趋势加快，能源与食品争粮矛盾日益突出，将进一步加剧全球粮食供求紧张，我国利用国际市场弥补国内部分粮油品种供给不足的难度加大。
（二）粮食生产条件恶化，稳定增产难度加大。
1、耕地逐年减少。受农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁和非农建设占用等影响，耕地逐年减少。据调查，2007年全国耕地为18.26亿亩，比10年前的1996年减少1.25亿亩，年均减产1100万亩，目前全国人均耕地仅有1.38亩，约为世界平均水平的40%。随着工业化和城镇化进程的加快，耕地仍将继续减少，宜耕后备土地资源日趋匮乏，今后扩大粮食播种面积的空间极为有限。
2、污染逐年加重。长期以来，工业“三废”的侵扰，不合理地使用化肥、农药、农膜等导致土地污染逐年加重。农业生态环境的急剧恶化严重影响了粮食生产的发展，不仅产量难以提高，而且质量严重下降，对人们的生活也将造成不可估量的影响。
3、水资源严重短缺。目前我国人均占有水资源量约为2200立方米，不到世界平均水平的28%，农业生产每年缺水200多亿立方米。且水资源分布极不均衡，北方粮食主产区水资源短缺更加突出，地下水超采严重，华北平原已形成9万多平方公里世界最大地下水开采漏斗区。
4、自然灾害频发。近年来，受全球气候变暖影响，不利气象因素增多，自然灾害发生较重，水、旱灾，冰雪霜冻灾，台风，沙尘暴，地震等都给农业生产带来诸多不利影响，特别是北方地区降水持续偏少，旱灾呈加重发生趋势，对中长期粮食安全威胁极大。
5、劳动力结构性紧缺。随着我国工业化、城镇化快速发展，农村外出务工人员增多，特别是粮食生产区有一半以上的青壮年劳动力外出打工，留守人员多为老、弱、妇、孺及病残人员，农业劳动力呈现结构性紧缺，促使种植向粗化、简化方向发展，不仅过去农业传统的精耕细作不见了，而且现在先进的农业生产技术更难以传播和推广，技术农民的缺失对粮食生产能力的影响正在逐渐增加。
6、生产投入相对不足。近年来由于化肥、农药、农膜、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本的不断上升，农民种粮成本大幅增加，种粮比较效益下降，与进城务工和种植经济作物相比，种粮效益明显偏低，由此严重挫伤了农民对种粮进行投入的积极性。
7、农田水利等基础设施建设滞后。以前农村每年都投入大量的人力物力财力，在冬闲时节进行大规模农田水利建设，但随着农村农民义务工的取消，除国家以项目形式投入资金进行水利基础设施建设以外，地方政府和农村集体组织基本取消了对农田水利等基础设施建设的投入，原有的基础设施也因年久失修等原因无法投入使用，在许多地方靠天收的局面没有丝毫的改变，一旦遭遇旱涝灾害，就会受到较大损失。去冬今春北方大面积干旱使农作物严重受损就是一个明显的例证。
（三）粮食加工、流通、储备环节薄弱。
1、粮食加工较为落后。长期以来我国的粮食消费基本上以原粮和简单的粗加工产品为主，通过深层次加工的高附加值粮食产品很少，在外企的冲击下，许多中小粮油加工企业破产倒闭，从而加剧了我国粮油加工产业的危机。近几年来在国家的大力扶持下，我国农业产业化虽然有了良好的发展，各地涌现了一批市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户，集种养加、产加销、农科教为一体的产业化典型，但大多处于初始阶段，总体水平相对较低，其中最为薄弱的一环仍然是高附加值加工。
2、粮食流通仍然不畅。虽然以市场供求为基础的粮食市场体系初步形成，粮食收购市场和价格全面放开，现货交易进一步活跃，期货交易稳步发展，但是，在以分散的小农生产为主的实情下，广大农户生产的粮食仍有一半左右没能上市流通。一方面缺粮区买粮难，另一方面粮食主产区农民卖粮难，卖上高价粮更难，粮产区农民丰产不丰收的现象仍然时有发生。造成粮食流通不畅的原因是多方面的，主要与交通运输制约、市场体系不完善、农民不了解信息有关。
3、粮食库存较低。在适应市场机制的过程中，我国的地方粮站基本上已不存在，现在的粮食主要是由国家粮食储备库进行库存，国家库容量与必要的储备量还有较大差距，一半以上的粮食储备仍然需要农民自主存放，由此造成的粮食损失巨大，据测算，全国一年的粮损超过数十亿公斤。
二、保障粮食安全建议
面对挑战，我们应该严格贯彻落实国家粮食政策，以实际行动提高当地粮食综合生产能力，增强地方粮食加工、储存能力，促进市场流通，为保障我国粮食安全做出应有的贡献。
（一）提高认识，加强领导，强化责任。
自古以来就是“民以食为天”，无论如何都不能缺少粮食，粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自主的全局性重大战略问题，保障粮食安全对实现全面建设小康社会的目标、构建社会主义和谐社会和推进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。对此，我们都要有清醒的认识，要摒弃“粮食安全是国家领导人才关注”的思想，要让广大干部群众都有“粮食安全与我有关”意识，让人人都重视粮食安全问题，让每一个人都为粮食安全做出贡献。让广大种植农民认识到“只要能多种粮食、种好粮食、多产粮食、多产好粮就是对全社会做出的最好贡献”，让他们认识到“保障粮食安全原来也有我的一份贡献”。要提高全民节约粮食的意识，同时要加强领导，国务院明确了粮食省长负责制，地方各级政府和各有关部门都要相应明确责任，要加强组织领导，层层落实责任人，要将保护耕地和基本农田、稳定粮食种植面积、提高粮食综合生产能力、落实地方粮食储备等任务纳入地方政府绩效考核，制定、落实好相应的奖惩措施，以保障粮食安全。
（二）贯彻落实好国家粮食政策。
为保障粮食安全，自2004年以来，国家先后出台了一系列政策，制订了相关制度，初步建立了政策支持体系。然而，各地在执行过程中力度有大小，在贯彻落实中程度不等地存在各种问题，建议国务院组成督查组就各地对这些政策的落实情况进行督查，促使地方政府特别是基层政府进一步采取切实可行的措施，严格贯彻执行国家粮食政策，以保障粮食安全。
（三）切实提高当地粮食综合生产能力。
1、加强耕地保护，加大土壤改良。地方政府特别是基层政府以及村集体组织，应切实执行国家耕地保护措施，严格控制非农建设占用耕地，加强对非农建设占用耕地的管理，切实遏制耕地过快减少的势头，地方要划定当地基本农田保有量目标，要确保基本农田面积不减少，用途不改变，质量有提高，以确保全国耕地总保有量不低于18亿亩的底线。要严格执行耕地占补平衡制度，加强对补充耕地质量等级的评定和审核。要完善征地补偿与安置，健全土地收益分配机制，制定耕地撂荒惩罚制度，严格土地执法。要不断优化耕地利用结构，合理调整利用布局，提高土地集约利用水平。要依法推进农村土地承包经营权流转，促进粮食生产走规模化、集约化之路。要在开展沃土工程、测土配方施肥项目的基础上进一步增加财政投入，加大中低产田改造力度，大力支持农民改进耕作方式，发展保护性耕作，努力普及秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥等土壤改良技术应用。
2、治理工业污染，减少面源污染。国家对大中型企业的节能减排及污染治理方面已初见成效，但地方上的一些污染较重的中小企业并没有关停并转，还在制造污染。还有相当多的企业虽然具有治污设施，但却不用，特别是小城镇基本上没有污水处理设施。要加大力度促使各级地方政府切实治理工业污染。农业生产区域要注意控制面源污染，引导农民科学使用化肥、农药和农膜，大力推广应用有机肥料、生物肥料、生物农药、可降解农膜，减少对耕地和水资源的污染，保护改善粮食产地环境。
3、加强农业基础设施建设，科学管理水资源。去年年初的中央一号文件已经明确提出，必须下大力气加强农业基础设施特别是农田水利设施建设，全国正在加快实施灌区续建与节水改造，进一步完善排灌体系，加大后备灌区建设，积极发展节水灌溉和旱作节水农业，重点实施涝区治理，特别是中部粮食主产区大中型排涝泵站的更新改造。地方特别是县、乡政府应狠抓小型农田水利建设，抓紧编制和完善县级农田水利建设规划，整体推进农田水利工程建设，力年较好、较快、较多地建成高产稳产、旱涝保收、节水高效的规范化农田。同时要促进水资源的科学管理和利用，加大水资源工程建设力度，提高农业供水保证率，严格控制地下水开采，加快灌区水管体制改革，对农业用水实行总量控制和定额管理，提高水资源利用效率和效益。对水资源的管理和利用要做到合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护。
4、激励农业科技创新，健全农业服务体系。科学技术是第一生产力，要提高粮食综合生产能力，就必须要强化科技的支撑作用，促进科技创新，加强科研攻关，强化农业生物技术和信息技术的应用，大力推进农业关键技术的研究，发展生态农业，力争在粮食高产优质品种选育、高效载培模式、农业资源高效利用等方面取得新突破，进一步提高科技对农业的年均贡献率。要建立科技创新激励机制，加大对农业科研单位、农业大专院校及民间涉农企业和个人在农业科技创新方面的奖励，以充分发挥农业科技创新的带动作用。推进农业技术推广体系建设，特别是基层农技推广体系建设。我国现在实行的农村家庭联产承包经营制度决定了广大农村离不开公益性的基层农业技术推广机构，必须有农技术人员提供技术指导和服务，才能保证农业生产水平技术的提高。同时要引导和鼓励涉农企业、农民专业合作经济组织等积极为农民提供科技服务。要大力发展农村职业教育，完善农民科技培训体系，在广大农民中建立农业科技协会，调动农民学科学、用科学的积极性，提高农民科学种粮食技能。要进一步加强农业信息服务体系建设，提高农村粮食产后服务水平。
5、加大财政支持力度，鼓励民间自主投入。国家财政支出已重点向“三农”倾斜，大幅度增加了对农业和农村的投入。地方政府要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断加大财政支农力度，重点向提高粮食综合生产能力倾斜，要从土地出让收入中拿出一定比例，重点支持基本农田整理、灾毁复垦和耕地质量建设。要积极扶持种粮大户，促进粮食生产规模化和集约化发展。要进一步加大金融对农村和农业的信贷支持力度，进一步创新担保方式，扩大抵押品范围，扩大小额信贷，以保证粮食生产和加工的需要。同时要鼓励民间资本对粮食生产、加工、流通等领域进行投资，积极扶持民间行业协会等组织带动发展。要进一步提高种粮的比较效益，促使农民增加种粮投入，进而提高粮食产量和质量。
6、构建粮食生产能力储备体系。当粮食供给比较稳定时，一部分生产能力借助种植结构调整退出粮食生产，但不退出农业生产领域。一旦出现需求的突发性变化，这部分潜在的生产能力便能迅速转化为粮食产量。这样财政不需要承担大量的粮食购贮任务，市场效率也会因为价格信号的合理化而提升。构建这种粮食生产能力储备体系可由财政对储备粮食生产能力的耕地给予合理的补贴。在总体上确保粮食生产能力的同时，形成灵活的调整机制。
（四）提升粮食加工能力，促进粮食产业化发展。
鼓励支持现有中小粮食加工企业进行技术改造，进一步提升加工能力，按照“安全、优质、营养、方便”的要求，提高优、新、特产品比重，强化加工企业的质量意识和品牌意识，努力提高加工副产品的综合利用率与效益。特别是粮食主产区域要充分利用粮食资源富足的条件，进一步扩大粮食加工能力，引导社会资金投资粮食加工产业，通过采取资源整合等措施，促进粮食加工业向规模化和集约化发展。粮食主产区域还要支持大中型粮食加工企业拓宽发展方向，组建产、加、销一体的区域龙头集团，进一步延伸产业链条，推进产业化发展，以帮助种粮农民增加收入。
（五）健全粮食市场体系，完善粮食储备体系。
国家重点建设和发展大宗粮食品种的区域性、专业性批发市场和大中城市成品粮油批发市场，稳步发展粮食期货交易，逐步建立粮食物流公共信息平台，促进粮食网上交易。地方要积极发展粮食统一配送型城镇粮油供应网络和农村粮食集贸市场，在交通枢纽和粮食主要集散地建立粮食物流节点和物流基地，重点加强散粮运输中转、接收和发放，积极培育跨区粮食物流企业，提高粮食物流技术装备水平和信息化程度。要促使粮食市场主体向多元化、规模化、组织化方向发展，进一步活跃粮食现货交易，逐步形成统一开放、竞争有序的粮食市场体系。要使粮食市场可控，就必须完善粮食储备体系建设。国家正逐步增强中央粮食储备库容，逐步优化储备布局，重点向主销区、西部缺粮区和贫困地区倾斜，重点保证品种是小麦和稻谷的库存比例不低于70%，地方政府也要进行必要的粮食储备，主产区最低也要具有3个月销量的储备能力，以备突发性口粮应急需求，特别是县乡政府一定要有最低的粮食储备（以前建成的乡镇粮站已全部改制，乡镇已经丧失了储粮能力）。要加快推广农户的储粮技术，减少粮食产后损耗。要严格要求粮食收购、加工、销售企业承担最低库存义务，积极鼓励企业面向农民开展代购、代销、代储业务，以减轻国家和农民的储粮压力。要加强储备粮仓的基础设施建设，改善储粮条件，提高储粮水平，确保储粮安全。要加强储备粮管理，确保数量真实，质量良好，储存安全，轮换及时，陈化粮处理要公开透明、科学实用。
（六）提倡节约用粮，推进法制建设。
要按照建设资源节约型社会的要求，加强宣传教育，形成全社会爱粮惜粮、反对浪费的良好风尚。积极倡导科学用粮，控制粮食不合理的加工转化，大力发展节粮型畜牧业，提高粮食综合利用效率和饲料转化水平。要推进粮食法制建设，认真执行农业法、种子法、土地管理法、粮食流通条例和储备粮管理条例，规范粮食经营和交易行为，加强农资市场及应用监督，保证粮食质量。要尽快制定粮食安全法，地方政府要制定出台相应的粮食安全条例或法规，以保障粮食安全。
（七）构建保险、保障体系。
在许多国家农业保险是社会福利政策的一种，主要目标是保护农民收入的稳定性。我国是农业大国，自然灾害发生频繁，往往给农业造成较大损失，特别是粮食生产由于生长周期较长，不确定性较大，为保证种粮农民不因意外原因而减少收入，我国应尽快构建粮食生产保险体系，制定农业保险政策，组建政策性农业保险公司，尽快实现政府对农业和农民的保护和支持。还要推动农村社会保障体系的建立与完善，尽快制定实行农村养老、失业、医疗等保障政策，让粮食生产的根本性资源——农民，能够扎根农村、服务农村，从而提升我国的粮食潜在供给能力。
