关于修订完善《消费者权益保护法》的建议

阜阳 潘江安

（反映者身份：潘江安 阜阳市国税局办公室副主任 市、区两级政协委员，阜阳市政协三届常委。  民建安徽省委员会委员）

温家宝总理在今年的《政府工作报告》中强调,“要让人民群众买得放心、吃得安心、用得舒心”,这就给政府各级监管部门提出了新的要求 ，即给消费者营造一个放心的消费环境。今年是《消费者权益保护法》实施15周年，也是中国消费者权益保护活动开展25周年。《消法》的出台，在保护消费者权益、规范商家经济行为，遏制商品欺诈、商业垄断等方面发挥了积极作用。但毋庸讳言，随着我国经济形势的发展变化，这部法律也越来越暴露出其缺陷与不足：

一是消费主体和适用范围不明确。

消费者维权必须首先厘清何为消费者、什么样的消费行为才受法律保护这些问题。《消费者权益保护法》第二条规定：消费者为生活需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。对于消费者的主体范围，生活消费是否包括商品房、汽车、医疗、教育、中介、通讯等新兴领域，现行的《消费者权益保护法》都没有作出明确的界定。

给“消费者”一个明确的法律定义，十分必要。消费者的界定是为了与生产制造者、销售经营者区分开来，如美国《布莱克法律词典》规定：“消费者是与制造者、批发商和零售商相区别的人，是指购买、使用、保存和处分商品和服务的个人或最终产品的使用者”。凡是购买商品、接受服务的，都应视为“消费者”。

 “生活消费”是一个笼统规定，现实中有些消费品很难归类，比如，汽车、住房究竟算生活消费品、生产消费品还是理财投资品？医疗服务和教育服务是公共服务品还是生活消费品？“生活消费品”是不一个不确定、不完善的概念，即使是通常意义上的生产资料，只要购买者将其用于个人消费，也应是生活消费品；而试图通过分析判断购买者的动机或目的来判定其是否属于消费者，具有法律操作上的难度和法律判定的不确定性。建议只要符合法律要件的，不管是为了告状盈利还是为了消费需求，都界定为消费者，将商品房、汽车、通信、教育、医疗、金融、美容、旅游、中介（房介、职介、婚介等）、电子商务、娱乐文化等服务行业纳入消费者权益保护法的调整范围。

另外，把患者定义为消费者具进步意义。由于医疗行业在国家保障体系中的特殊位置，导致在很多时候医疗服务更具有社会福利的色彩。即使在医疗服务已经大部分由社会保障体系支撑时，社会上依然延续着社会福利式的思维定式，没有把这个行业看作是整个服务业的一部分。社会福利是一种免费或者减免大部分费用的体系，这种体系的前提是由国家埋单并进行福利的分配，而社会保障则相当于社会互助的高等模式，虽然个人依然可能缴纳相关费用，但其背后的资金来源是患者缴纳过的医疗保险等款项。所以，在医疗改革已经深化时，把患者视为消费者而得到《消法》的保障，可以视作医疗改革的配套修法内容。

    这些年医患矛盾突出，主要是由于患者与医疗机构之间的关系不明确。确立两者的关系和地位后，除需要诉诸法律的外，其他矛盾可以通过《消法》化解。患者与医疗机构之间关系通过法律手段厘清之后，对如何处理转型期间的其他类似服务与被服务者之间的关系，具有指导意义。

二是对网络诈骗、广告欺诈、经营者欺诈行为的打击力度不够。

名人代言、手机短信广告误导消费者，是否承担责任？网络广告、电视广告、电话导购等对消费者应承担怎样的诚信责任？

《消费者权益保护法》第三十九条规定：消费者因经营者利用虚假广告提供商品或者服务，其合法权益受到损害的，可以向经营者要求赔偿。广告的经营者发布虚假广告的，消费者可以请求行政主管部门予以惩处。广告的经营者不能提供商品经营者的真实名称、地址的，应当承担赔偿责任。本条对广告的经营者只停留在追究商业责任、进行行政处罚环节，这只适用于一般情节，对消费者造成重大损失的，缺乏追究广告经营者及广告代言人的刑事责任条款。建议为强化广告媒体等的责任意识，对消费者因经营者利用虚假广告及其他欺诈手段使合法权益受到损害的，应对广告发布者、商品经营者同时进行处罚。

坚持惩罚性原则才能有效制止对消费者权益的践踏。大家对家门口或小区告示板上张贴的“健康普查及体检活动”不会陌生，这类活动的组织者无固定经营场所且身份不明，他们雇用人员或者合谋进行欺骗性的销售诱导，作虚假的现场演示和说明，无病说成有病、小病说成大病，故意设置购药陷阱，严重侵害了消费者的知情权和自主选择权，其行为已经构成欺诈。然而消费者发现上当后在维权时却无从下手。近年来商品欺诈、食品欺诈、短信欺诈、合同欺诈、网络欺诈、价格欺诈等欺诈行为几乎无孔不入。究其原因，就是因为违法成本太低，成本太低又源于法律的惩戒太轻，法律的威慑力太小。《消法》第四十九条规定的双倍惩罚性赔偿，曾是《消法》制定的一个突破和亮点，广大消费者曾为这一条款拍手叫好。然而在实践中，消费者能获得双倍赔偿的却很少，即使获得了，其支出的时间成本和精神成本也与受偿价值不符。消费者是弱者需要法律的强力保护。

三是消费者协会的定性、定位、职能需明晰

 由于消费者协会没有执法权力，对不良商家只能说说而已，商家不理睬消协出面维权的情况屡见不鲜。 建议国家赋予消协帮助消费者进行个案调查、司法起诉和推动人大修订法律的职能。

比如德国消协在接到投诉后，会先派人调查，然后视具体情况，或敦促厂家作出解释和赔偿，或联合检验机构进行大范围调查。如果问题严重，消协还会上报到国家消费者保护部，或通过其影响力推动议会修订法律。在一些特殊情况下，消协还会采取上诉等手段向厂家施压。此外，大量独立的产品检验组织也是德国的一大特色，如著名的《检测》杂志等，被称作“消费者的保护神”。
     四是损害赔偿力度过小，起不到威慑作用

从目前《消法》的相应规定看，最大的弊端就是对商品、服务提供方的处罚过轻，起不到应有的惩戒作用。该法是十余年前制定的，其所依据的币值等因素已经远远落后于经济社会的发展。侵害消费者权益的事件之所以层出不穷、越演越烈，这种处罚过轻的状态即是根源之一。如果处罚之后还有足够的利润，作为追求利益最大化的商家哪会对这种处罚抱有敬畏之心呢？

建议对《消法》第五十条进行修改。一是要提高罚款额度，一万以下的处罚过轻；二是须增加下列情形：泄露消费者个人资料、个人隐私或以此牟利的如何处罚，强行推销、强制消费的如何处罚。三是单独增设农业生产资料的投诉处理条款，明确农资产品的产、销责任和维权依据。四是建立最低赔偿金制度。可以规定在出现侵犯消费者权益的情况后，侵权者向消费者的赔偿金额不得低于1000元之类，且须支付消费者维权时所聘的律师的费用。五是增加精神损害赔偿的条款和内容。六是明确界定“故意拖延或者无理拒绝”行为的表现形式和维权 法则。

五是必须规范垄断企业的格式合同，取缔霸王条款

餐饮业能否设置最低消费，能否允许消费者自带酒水？出租车起步价6元钱等是否合理？对垄断企业的格式合同应该如何规范？

由于格式合同存在不公平性和霸王性，占有绝对的经济、政治、身份等优势。垄断企业的格式合同普遍存在“霸王合同倾向”，一定程度上损害了消费者的权益，应该加以规范。建议“格式条款”的合同文本出台前必须由其行政主管部门和工商部门联合制定，报经核发其营业执照的工商行政管理部门备案，对涉及垄断行业的格式条款制定还需设立听证制度。

六是 经营者的义务、国家保护、举证责任及争议解决需明确

    实体销售、网上购物、电视购物、电话直销等多样化的营销手段，在为消费者提供便利的同时，侵害消费者利益的情况也日益增多。要强化各种购销平台的责任，中间商也要和经营者承担连带责任，如网站应当承担广告真实责任、退换货责任等。这些购物方式的所有参与者都应对消费者承担安全保障义务。

投诉,依然是消费者维权的一个重要手段。消费诉讼主要是由消费者个人提起，目前还没有适用于消费者群体诉讼的程序。在消费纠纷中，无论是涉及产品质量、格式合同、商品房，还是涉及物业、旅游等服务，侵权的对象往往都是群体消费者，而且这些侵害行为同时具有扰乱社会经济秩序的双重性质。建议修改消费者权益保护法，建立适合于解决群体消费纠纷的诉讼程序。
    诉讼中要实行举证责任倒置。由于《消法》中没有具体规定检测和鉴定费由谁出，不少消费者因交不起鉴定费用，只得放弃维权或因无法收集到相关证据而败诉。消费者在专业知识、信息占有、经济实力等各方面处于明显劣势。从保护弱者的公平精神出发，《消法》应从立法上减轻消费者的维权成本，规定生产者和销售者负有举证责任。让商家举证并承担检测和鉴定费用，不仅有利于保护弱势群体，体现司法的公正与效率，而且还有利于督促相关企业加强自我监督，可考虑允许企业把消费维权经费纳入财务成本。

建议国家给消协提供预算，用于奖励消费者提供有价值的举报信息。建议制定缺陷产品召回制度，规定经营者有义务向公众提供商品故障率和客户报修率。
    《消法》必须有效地保护消费者权益。建议没有制定三包细则的新产品一律不允许上市，强化商品的售后服务，延长商品的“包修期”和“保修期”。据媒体披露，液晶和等离子彩电销售量每年成倍增长，然而截至2008年平板电视故障率高达10.4%，平板电视的行业自律性标准不仅过低，而且没有纳入现行国家三包目录中，一些商家恶意生产出一过保修期就坏的商品损害消费者权益。平板电视维修费用动辄数千元，根据家电三包法却只能保证30天正常使用，在www.315ts.net 网站上巨量的投诉触目惊心，许多人愤怒于上万元买来的电视只能用2、3年就一坏再坏，维修不起。

中消协将2009年年主题确定为“消费与发展”。“扩内需、促经济”离不开消费，消费的背后需要商家、媒体、政府共同支撑起“消费者权益保护”的大伞，让百姓敢于花钱、放心消费。

 七是政府给消费者营造放心的消费环境,是义不容辞的职责

消费者权益保护运动的兴起,与经济发展紧密相关。现代工业和技术的迅速发展以及竞争加剧、管理缺位,使无良厂商成为社会公害,消费环境不断恶化,侵害消费者权益的现象层出不穷,并且手段越来越高明,形式越来越隐蔽,性质越来越恶劣。以“三鹿奶粉”事件为标志,达到了登峰造极、令人发指的地步。

     中消协日前曾发出消费提示,认为奶精、鸡精、牛肉精等产品的说明侵犯了消费者的知情权,消费者选择时要看清成分配方表,不要被包装上的“A精”、“B精”所迷惑,因为有些产品可能含有化学合成物。饶有讽刺意味的是,禽流感首次在我国出现时,一些“鸡精”生产企业早就不打自招了。他们召开发布会急于撇清与“鸡”的关系,甚至请出专家证明“鸡精”里面并不含“鸡”的成分。广东省消保委也曾做过一次鸡精调味料的比较试验,一些品牌鸡精的确不含鸡的成分,甚至主要是用食盐、淀粉做成的。杜绝这样明显的欺诈行为并不难。中消协就此呼吁有关部门加强对食品调味品名称的管理,对其商品名表述、包装、用途说明等作出科学的规定。建议对有关职能部门实行问责制，要求各环节各岗位克尽职守 。

 在目前的世界金融危机影响下，只有改变经济增长方式，从生产出口型经济体，转变为内需消费型经济体，除了基础设施建设的投入，刺激大众消费是更为重要和可持续性的发展。因此，尽快修改《消费者权益保护法》，重视消费者权益，提升大众的消费信心。