工程质量管理体制机制存在问题及建议

民建安徽省经济委员会  汪黎明

（作者身份：安徽省建设厅省建设工程质量安全监督总站站长  安徽省设备安装协会法人代表、省建筑机械设备协会秘书长、省建筑业协会副秘书长、高级工程师）

工程建设，百年大计，不仅为当代人服务，还为后代人服务；不仅改变城乡面貌，还改变着我们的生产、生活方式；近十年来，工程建设已成为我国推动GDP增长的主要方式，凝聚着巨量的人力、物力、资源，承载着巨额的社会财富，保证工程建设质量，对保证人民生命财产安全和国民经济又好又快发展具有重大意义。而保证工程质量，最重要的是建立健全符合工程质量管理要求的体制、机制，为此，笔者根据多年的实践与思考作一抛砖引玉的探讨。

一、施工质量监督体制存在的严重缺陷及改革建议

我国施工质量监督体制建立于1984年，20多年来，经过不断地调整，形成了现在的监督体制：各级建设、交通、水利等有关行政主管部门负责工程质量监督管理工作，其设立的工程质量监督机构受委托具体承担施工期质量监督工作，这些监督机构绝大多数是自收自支事业单位。随着改革的深化，这一体制已明显不适应工程质量监管的需要。突出表现在：长期以来，工程质量监督费是向建设单位收取的行政事业性收费，法律保障差，使相当多的质量监督机构经费不足，难以正常开展工作，甚至发不出工资；今年，国家取消了工程质量监督费，要求同级财政保障，由于编制和财力的限制，一些市县质量监督机构经费可能更加困难；工程质监机构是受委托执法机构，实际工作中，受到诸多限制，很难执法，致使违法违规者有恃无恐；随着我国电力、冶金、石化、建材等工业部门的撤销，一些电力、冶金、石化、建材等工程处于监管盲区，造成系统性的工程质量安全隐患；城乡统筹和社会主义新农村建设要求政府向农村提供更多地公共服务，但我们现行的质量监督体制难以向农村提供基本的工程质量监督服务。

以上这些问题，全国质量监督机构的同志已研讨多年，呼吁多年。工程质量监督工作经费占工程建安造价的比例不到2‰，占工程销售价的比例只有万分之一左右，但工程质量监督工作对提高工程质量、延长工程寿命、降低使用维护费用、保证工程安全作用重大。中央政府应下决心解决这一问题：由建设行政主管部门统一监管建设工程质量，除交通、水利等少数专业部门监管一些专业工程外，其他各类建设工程质量全部由建设行政主管部门负责监管。现行的质量监管机构改为参公管理的执法单位或行政执法单位，隶属于各级建设等有关行政主管部门领导；在科学测算编制和工作经费的基础上，加强质监机构建设，确保工作经费。

二、资质管理制度的失效及改革建议

我国对房地产开发企业、建筑业企业、勘察设计单位、监理单位、工程检测单位等实行资质管理制度，由建设部统一制定标准，由中央有关部门、省级有关部门（少数资质还由设区的市级有关部门）负责资质审批。设立资质管理的初衷是通过对工程建设有关单位的人员、资金、装备、业绩的考核，判断其从事有关活动的能力，目的是为了保证工程质量安全。但实际运行中，这项制度实施的效果很差。突出表现在：资质审批部门人员很少，基本上承担形式审查的责任，他们既没有能力、也没有压力去核查真实情况，这助长了企业编造虚假的资质申报材料；各省、市相互攀比，如果本地资质把关严了，高等级资质少了，就会受到多方面的批评，斥其思想不解放，阻碍本地企业发展；相当一部分单位为了获得相应的资质，向有关审批部门、人员进行攻关；有些地方一味强调简化审批手续，将资质审批工作移交到行政服务中心统一受理、审批，很难起到资质把关的作用，导致行业整体素质下降，企业数量泛滥。建议：彻底改革这种少数人把关、多数人攻关，有权利、无责任，有形式、无实效的管理制度。由国务院制定行政法规，根据行业发展的状况，由有关行政主管部门确定，在国家层面、各省（市、区）和有条件的省辖市设立各类行业协会，由行业协会依法负责本行业企业的资质评审、发证和自律管理，负责执业人员的注册管理，负责职业资格的评定、管理。各类企业及注册执业人员（或持职业资格证人员）触犯了有关法律法规规定，受到行政处罚或被记不良信用记录时，有关行业协会要视情况对有关企业（及人员）的资质（资格）进行处理。通过改革取得权利后，行业协会负有维护本行业利益，促进行业健康发展的职责；有关行政主管部门对协会的自律情况进行监管。政府部门不直接管理行业及其资质，有利于其站在公正的立场上，平衡各方利益；并有利于其腾出人员编制，加强质量安全监督、市场监管和行政执法工作。

三、招投标制度的扭曲及改革建议

招投标制度本意是通过市场的竞争机制产生优胜劣汰的效果，促使企业、行业提高素质，为业主提供更好地服务。但这项制度实施以来，就被严重地扭曲。有关部门把这项制度当作反腐败的抓手，导致招投标的扩大化，非公投资项目也要招投标，严重损害了业主的招标权、选择权；有的地方发展到层层招投标，总包单位进行专项分包与劳务分包，甚至材料采购也必须进行招投标，严重侵害企业经营自主权，不利于总包企业的生产管理；不适当地发展有形建筑市场，似乎在有形建筑市场招投标，就能公平、公正，防止腐败；一些地方政府建立统一的招投标管理机构，把各类工程、设备招投标，甚至政府采购纳入统一管理、致使招投标管理与工程其他管理相割裂，手段与目的相脱离。有的地方政府采取最低价中标或合理低价中标方式，导致企业进行恶性价格竞争，严重损害行业发展，危及工程质量安全。多年的招投标实践表明，现行招投标制度没能起到引导企业、行业健康发展的作用，没能起到促进工程质量水平和施工安全水平提高的作用，没能起到提高工程全寿命周期产出投入比的作用。建议：修改招投标法，缩小应招标工程范围，规定招投标的基本规则，强调招投标双方的守信、履约职责；应招标工程的招标活动由相应的工程监管部门进行监管；其他工程招标活动由招标人依法自主确定招标规则，违反招标规则的行为由工商部门或相应的工程监管部门依法处理，或通过诉讼解决；工程招标不应统一规定一种评标规则，而应根据不同性质的招标、业主不同的需求，综合考虑工程的质量、安全、工期、造价、科技进步等因素；不得强制推行有形建筑市场，有形建筑市场可由招标量大的业主（如政府、开发商或有关行业协会）建立或选用，其生命力在于提供适合招投标双方需求的服务。

四、改革现行工程质量监理制度，加大建设单位质量责任。

缩小强制监理工程范围，大多数工程由建设单位自主确定是否监理，监理服务内容由合同双方约定。加大监理的民事赔偿责任，使其不敢不认真负责。

要进一步强化建设单位对其建设的工程质量承担的责任，由其负责工程质量的控制，负责投诉受理与回访保修工作，负责处理工程购买者与工程使用者的索赔要求。建设单位依法通过合同将其责任分解给监理单位、勘察设计单位、施工单位、检测单位并与其承担连带责任，或依法通过合同将其责任转移给项目总承包单位。

五、改革施工图审查制度

现行施工图审查制度，增加一道建设程序，增加建设单位的支出，又使设计单位降低承担法律责任的风险、产生依赖思想，不利于其加强设计质量管理。

施工图质量可通过图纸和计算书，随时进行检查，不象施工质量，因为隐蔽的原因，需要及时检查。故建议取消施工图审查制度。如果施工图将来改由施工承包单位做了，则可由建设单位委托原初步设计单位和工程监理单位帮其审查。如果施工图设计质量有问题，造成损失，则由其设计单位承担。

政府可设立设计质量监督机构（建议与现行的工程质量监督机构合为一体），负责抽查施工图设计质量，纠正查处施工图设计违法违规行为，并负责认定施工图设计责任。

六、尽快修改完善工程质量检测制度

由于现行法律、法规对建设工程质量检测工作规定很少，《建设工程质量检测管理办法》（部141号令）因上位法依据不足，存在先天缺陷，致使现行工程质量检测监管工作存在很多问题。如：检测业务范围太窄，未包含工程质量重新核验与可靠性鉴定，处罚设定太轻，无法吊销检测资质，多部门管理工程质量检测资质，建筑业企业的自检工作无法管理，检测争议难以裁决……建议：通过全国人大制定《建设工程质量法》或由国务院颁布《工程建设标准化条例》解决上位法依据不足问题，然后再根据近几年实践情况，修改完善建设部141号令。

七、建立新的工程质量回访保修与投诉受理制度

由于企业变动性（更名、改制、成立、撤销、跨区域开发、施工等）加大，一些企业不重视回访保修工作，有些工程保修不落实，严重损害了工程使用者的利益，导致大量的工程质量投诉，占用了大量的工程质量监督资源。建议作一彻底改革：由各省（市、区）建筑业行业协会依法制定回访保修规则，凡在本省（市、区）从事建筑业活动的企业都应遵守该规则；建筑业企业负责其施工的工程的回访保修工作，并向当地建筑业协会交纳回访保修保证金，如其违反回访保修规则或承诺，则由当地建筑业协会代其安排回访保修，并从其交纳的保证金中支付费用；工程质量投诉由当地建筑业协会受理，由其协调处理，并主持协调赔偿金；协调不好的，通过诉讼解决；涉及非建筑业企业应承担赔付责任的，建筑业协会可代表建筑业企业向有关企业交涉，必要时代其诉讼解决。工程建设单位不再扣留工程质量保证金，而应将该资金作为工程质量回访保修保证金转到当地建筑业协会开设的专项保证金帐户，各企业交纳的保证金达到一定数额后，可不再交纳。各级建设行政主管部门依法监督回访保修与投诉受理工作。

八、建立有奖举报制度

建设工程周期长、环节多、隐蔽工程量大，过程控制非常重要，而工程建设有关各方，往往结成利益同盟，有时为了自身利益，损害工程质量。仅靠现有的质量监督资源不能有效地发现和纠正违法违规行为。建立有奖举报制度，可以分化利益同盟，调动广大群众的监督积极性，增强监督力量，扩大监督覆盖面。奖励举报范围可包括：未办质量监督手续、未办施工许可证擅自施工行为；未经竣工验收合格将工程交付使用或未及时办理竣工验收备案行为；未按法规、标准勘察、设计、施工、监理、检测、审图的行为；存在质量安全隐患而不依法处理的行为；有关管理部门不依法履职行为。奖励资金列入各级财政预算，受理举报部门视举报内容而定，可为各级政府的投诉举报中心，也可为纪检、监察部门或者有关行政主管部门。

九、改变检查方式，加大执法力度

建设、勘察、设计、施工、监理单位是工程质量的保证主体，他们应当自觉遵守国家有关法律、法规、规章、标准，做好工程的建设、勘察、设计、施工、监理工作。各级建设行政主管部门及其质量监督机构是工程质量的监管主体，应当监督有关责任主体认真履行职责，纠正并查处其违法违规行为。法规能不能执行，一靠守法，二靠执法。监管部门的责任就是依法执法。因而，各级建设行政主管部门及其质量监督机构要增强执法意识，提高执法能力，加大执法力度。不要怕查出问题，怕揭露问题，更不能回避问题。

报喜不报忧，会让问题长期存在，越积越多，越积越严重。要特别重视纠正查处不办质监手续、不办施工许可证违法施工行为，要特别重视纠正查处未经竣工验收合格交付使用工程行为以及不及时办理竣工验收备案行为，要特别重视纠正查处一些特权部门与封闭管理地区的违法建设行为。市、县工程质量监督机构应主要通过巡查方式监督工程质量及各方责任主体质量行为，及时纠正并查处违法违规行为。市、县建设行政主管部门要掌握本地质量情况，加强薄弱环节的监管，注意解决普遍性或突出的质量问题与质量违法行为。省级建设行政主管部门与质量监督机构，要特别重视对质量管理薄弱地区的指导帮助，要注意从媒体曝光、质量投诉、举报、质量安全事故等线索，追踪问题，查处违法违规责任者；要通过随机的监督巡查，掌握工程质量实际情况，严肃纠正并查处违法违规行为；要及时研究解决质量监管的体制机制问题。建设部应着重研究解决质量监管的体制机制问题，追踪查办一些重大质量安全事故与质量违法违规行为，督查各省（市、区）执行国家建设法规情况；对工程实体的检查应就事论事，不要以点代面、以偏概全，以免造成各省（市、区）隐瞒实际情况，与市、县管理部门及工程项目单位合伙欺骗上级部门，使检查失真，起不到推动质量工作的作用。

十、充分发挥工程使用者对保证工程质量的作用

工程建设各方是工程的建造者，又是工程质量的评价者，如果没有外部的压力和监督，他们很容易放松管理，让不合格的工程通过验收，交付使用。各级建设行政主管部门及其质量监督机构由于资源的不足，工程建造者的压力，有时还受到相关利益者的压力，公正执法面临着很大的困难。而工程使用者是最关心其使用的工程的质量的，是工程质量最坚定的追求者，因而要支持他们维护自身的合法权益，支持他们合理的索赔诉求；支持他们也使工程监管者获得了强大的同盟军。

1、建立工程质量证明制度。任何一项工程交付使用前，都要有工程竣工验收合格证明（现在叫竣工验收报告），该证明由国家有关部门统一制定格式，由建设等有关单位签字盖章，并经有关部门签字盖章，工程质量监督机构签署监督验收意见。工程竣工验收合格证明作为物权登记和批准公共营业场所的前置条件。

2、建立工程竣工交付后的质量核验制度。当工程交付后，如果出现严重质量问题，工程使用者可申请法定机构重新核验，重新确认工程质量情况。这项制度可以迫使工程建设有关各方认真评定、验收工程质量。

3、加大过错赔偿责任。如果有关方面违法违规造成质量不合格，则工程使用者可向工程建设者或者有关责任者提出经济赔偿要求，赔偿范围包括各种直接、间接损失；问题严重的，可要求重做、退还工程。加大赔偿责任比罚款效果好，赔偿使工程建设有关各方面临着广大工程使用者的压力。而罚款，执法部门面临很大阻力，却又缺少动力。

以上十个方面的体制机制问题，希望引起决策者的关注与研究，下大决心解决这些问题。工程质量具有长期性与隐蔽性，不像食品、药品那样，有问题能很快发现，但工程质量同样关系着我们每个人的日常生活，关系着我们和后代人的生活幸福与生命财产安全，切不可掉以轻心。